基層首創(chuàng) 醞釀“農(nóng)地新變”
土地是農(nóng)民的命根，也是財富之母。如何將農(nóng)村集體土地從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利？在十八屆三中全會和中央農(nóng)村工作會議前后，土地制度改革熱潮在各地涌動不息：農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、租賃、入股及綜合開發(fā)利用；承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保及流轉(zhuǎn)信托、規(guī)模經(jīng)營；宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；征地過程中讓農(nóng)民獲得更多的土地增值收益……一系列帶有突破意義和借鑒意義的試驗，甚至包括一些有爭議的首創(chuàng)嘗試，都在拉開地權(quán)博弈的大幕，同時努力探索保障和發(fā)展農(nóng)民土地分配權(quán)益的種種路徑。
權(quán)利之變：完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，賦予農(nóng)民更多樣化的物權(quán)
“農(nóng)村資源要盤活，就要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)入市場。交易價格可由村民與承包者商定，也可采取競價方式?！睆V東梅州市蕉嶺縣委書記溫向芳說，“最終讓農(nóng)民獲得最大的收益。”
2013年11月初，蕉嶺縣成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，出臺了該省第一部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等都在交易范圍內(nèi)。
在將農(nóng)村存量土地要素盤活，激發(fā)更大生產(chǎn)力的同時，一些土地流轉(zhuǎn)過程中帶有明顯行政色彩。半月談記者多地采訪發(fā)現(xiàn)，對土地流轉(zhuǎn)，不少地方都制定明確的“工作目標(biāo)”。當(dāng)遇到農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地給公司或大戶時，一些基層官員往往認(rèn)為農(nóng)民覺悟不高、宣傳力度不夠。個別省份甚至提出，“力爭到2015年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占承包耕地50%以上”。部分專家擔(dān)心，如果操作不慎，很容易變成運動式土地流轉(zhuǎn)，反而傷害到農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民住房以及“隨房而走”的宅基地究竟如何轉(zhuǎn)讓，廣受社會關(guān)注。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然目前我國政策尚未完全放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但是民間已經(jīng)形成了一個初級的宅基地交易市場。隨著農(nóng)民從“農(nóng)村向城市”、“偏遠(yuǎn)農(nóng)村向近郊農(nóng)村”遷移加快，自發(fā)買賣農(nóng)房逐年增多，但由于沒有明確法律規(guī)定，農(nóng)房存在“隱性”買賣、隨意定價、糾紛多發(fā)等現(xiàn)象，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)亟須破題。
浙江溫州樂清市的農(nóng)房跨村“農(nóng)對農(nóng)”買賣可謂這一領(lǐng)域改革探索的先鋒。自2009年以來，樂清市在農(nóng)房和宅基地確權(quán)、登記、頒證基礎(chǔ)上，突破“農(nóng)房只能在同村社員之間買賣”限制，將買賣范圍擴(kuò)大為全市農(nóng)業(yè)戶口人員。這一“破冰”之舉讓農(nóng)民對自己的房屋有了處置權(quán)。與一般房屋轉(zhuǎn)讓登記不同的是，樂清市農(nóng)房買賣需村委會出具出賣方不止一處房產(chǎn)的證明，以及出賣方簽署不再申請宅基地的承諾書。
據(jù)了解，樂清市農(nóng)房買賣并不改變農(nóng)民原有的村集體經(jīng)濟(jì)組織社員關(guān)系?！霸械纳鐔T權(quán)不變，賣房的人仍舊是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享受集體資產(chǎn)的分配權(quán)，買房的人仍舊是原來村集體的社員，并不因買了房就在房屋所在村集體享有社員權(quán)?！睒非迨修r(nóng)業(yè)局黨委委員金龍坤說，這樣做有利于維持村集體成員穩(wěn)定，也有利于將社員資格與農(nóng)房買賣相分離，促進(jìn)交易進(jìn)行。
受訪農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)房可以在全市“農(nóng)對農(nóng)”買賣，相當(dāng)于給了農(nóng)民選擇權(quán)，至于用不用這個權(quán)利，農(nóng)民自己會權(quán)衡考慮。
據(jù)樂清住建部門統(tǒng)計，自農(nóng)房交易改革以來，樂清全市成交農(nóng)房4397件（含同村、跨村），總面積779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)農(nóng)民“賣房潮”、無處可居等影響社會穩(wěn)定的情況，受到農(nóng)民普遍歡迎。
隨著城鎮(zhèn)化帶來的“拆遷收益”繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民對農(nóng)房的“惜售”更為明顯，不少農(nóng)民已經(jīng)意識到自家農(nóng)房升值的潛力，寧肯空置也不賣。金龍坤認(rèn)為：“農(nóng)民‘惜售’農(nóng)房是好事，說明農(nóng)民更理性，這絲毫不影響農(nóng)房交易改革的重要意義?！?/p>
經(jīng)營之變：“土改”創(chuàng)新突破現(xiàn)實瓶頸，讓農(nóng)民獲得更多發(fā)展權(quán)
曾引起爭議的嘉興“兩分兩換”是在土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)方面較早的改革探索。自2008年開始，浙江省嘉興市開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”，讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成“有價資產(chǎn)”，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，解決農(nóng)民的社會保障缺失問題。
“兩分兩換”通過財政和政府提供融資支撐，實現(xiàn)“房等人”、“流轉(zhuǎn)金等人”，讓老百姓看見實實在在的利益。嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)黨委書記毛扣軍說，鎮(zhèn)里土地流轉(zhuǎn)每畝一年給農(nóng)戶租賃費600元，租賃費每3年提升10%，租賃費按年結(jié)算?？紤]到物價上漲因素，農(nóng)戶也可不要錢，每畝保證600斤稻谷。宅基地可以異地置換政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的聯(lián)排別墅，也可以按照“拆一還一”的政策，選擇已建成小區(qū)的公寓房，還可以按照每平方米1000元的補償直接拿現(xiàn)金。
通過農(nóng)民住房空間置換，嘉興城鎮(zhèn)化推進(jìn)加速，宅基地置換后騰空出來的土地可做工業(yè)用地和商業(yè)用地，保障了農(nóng)民進(jìn)城后的產(chǎn)業(yè)支持；農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營效益。試點幾年來，嘉興農(nóng)村整體布局得到優(yōu)化。目前試點農(nóng)戶居住的布局城鎮(zhèn)集聚度一般都在50%以上，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃布點大幅減少。
在承包地、宅基地流轉(zhuǎn)問題逐步獲得解決的同時，部分希望擴(kuò)大規(guī)模的承包者遭遇到資金瓶頸。由于土地是從不同農(nóng)戶中承包過來的，承包者不能拿到土地的承包使用經(jīng)營權(quán)證，因此難以獲得銀行貸款的支持。
為此，廣東蕉嶺特別重視同步建立農(nóng)村信用體系。蕉嶺縣金融工作局局長張衛(wèi)告訴記者，如果信用好，農(nóng)戶可在不用抵押的情況下進(jìn)行信用貸款，額度是1萬至5萬元。針對需要較大數(shù)額貸款的農(nóng)戶或企業(yè)，蕉嶺探索的突破口是，根據(jù)企業(yè)與農(nóng)戶簽訂的合同期限，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，給承包者頒發(fā)一個土地承包經(jīng)營證?！昂贤狡诹?，土地證也就到期了，這就可以解決貸款難的問題。”
在重慶市，一家專業(yè)從事農(nóng)民信用貸款的民營金融機構(gòu)正在轉(zhuǎn)型，開始接納農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)申請，最近一年來，已經(jīng)發(fā)放農(nóng)民抵押貸款超過3000萬元。這家名為重慶開縣民豐互助合作會的機構(gòu)，服務(wù)的農(nóng)民人數(shù)超過15萬，累計發(fā)放小額信用貸款近20億元。合作會會長錢峰向記者介紹，之所以能承接農(nóng)民抵押貸款業(yè)務(wù)，關(guān)鍵在于政府相關(guān)政策放開。
為了真正突破融資難的瓶頸，從2010年以來，重慶、山東、河南等不少省市開展土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)抵押貸款試點，這被認(rèn)為是把農(nóng)民原有的土地死資產(chǎn)盤活為活資本的關(guān)鍵一招。
在重慶，農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)抵押貸款對象主要是農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場主，貸款主要用于發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。
在重慶石柱縣三河鎮(zhèn)川主村，村民黃華銀家擁有一套500多平方米的三層農(nóng)房。黃華銀一直想發(fā)展肉兔養(yǎng)殖，但苦于沒有資金未能實現(xiàn)。2010年，黃華銀以自家房屋作抵押，向銀行貸款32萬元，購買了5000多只肉兔，年均純收入突破10萬元。
截至目前，石柱縣已發(fā)放“三權(quán)”抵押貸款6億多元，幫助3000多農(nóng)戶及個體企業(yè)創(chuàng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)大戶反映，以前宅基地、農(nóng)房等不能用作抵押，農(nóng)民只能從銀行貸小額信用貸款，甚至在民間借高利貸來搞生產(chǎn)，風(fēng)險大且不經(jīng)濟(jì)?！叭龣?quán)”抵押貸款的出現(xiàn)，正好填補了這塊空白。目前，抵押物范圍也從單純的承包地、宅基地、林地擴(kuò)展到農(nóng)村塘庫堰、地上種植養(yǎng)殖物及大棚等。
在探索“三權(quán)”抵押貸款之初，不少銀行反映，“三權(quán)”資產(chǎn)難以評估、抵押登記難、資產(chǎn)變現(xiàn)難，銀行擔(dān)心貸款風(fēng)險大。為打通“農(nóng)民貸款難”與“銀行放貸慎”間的“腸梗阻”，分擔(dān)貸款風(fēng)險，重慶建立“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補償基金，如遇農(nóng)戶無法歸還貸款，即通過財政資金補助，由政府給予金融機構(gòu)適當(dāng)補償，形成政府、銀行和農(nóng)民共同承擔(dān)風(fēng)險的格局。
“一次性貸款在20萬元左右，這對農(nóng)民而言不是小數(shù)目?，F(xiàn)在能建立一套風(fēng)險補償機制，讓銀行愿貸款，也給農(nóng)民吃了一顆‘定心丸’?！痹诮鉀Q了貸款風(fēng)險擔(dān)憂后，重慶江津區(qū)養(yǎng)殖大戶劉力勤用自家農(nóng)房辦了一筆抵押貸款。
在土地問題專家、西南政法大學(xué)副校長劉俊看來，目前中國“盤活”農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的努力尚處于起步階段，仍需在明晰農(nóng)民土地物權(quán)、修改相關(guān)土地管理法規(guī)等方面做出重大政策調(diào)整，同時加快降低評估擔(dān)保費用、簡化手續(xù)延長貸款時間等配套制度建設(shè)，以真正確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)。
分配之變：打造公平公正機制，合理共享發(fā)展紅利
從安徽宿州國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)信托第一單，到山東青州等地次第退出土地流轉(zhuǎn)信托項目，引起爭議的土地流轉(zhuǎn)信托能否成為農(nóng)民分享土地紅利的新工具？
“土地流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)村集體組織或農(nóng)戶個人將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)出資，委托給信托公司進(jìn)行管理，并引入相關(guān)的農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地，存續(xù)期內(nèi)由信托公司向受益人分配信托收益?！北本┬磐懈呒壗?jīng)理沈佳迪說。
2013年11月7日，北京國際信托有限公司與桃園村土地股份合作社集體土地承包經(jīng)營權(quán)信托項目在江蘇無錫惠山區(qū)陽山鎮(zhèn)簽約。該項目將在保持現(xiàn)有土地性質(zhì)不變的前提下，由北京信托將桃園村158畝農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)設(shè)立土地信托，對信托土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理。項目采取“土地股份合作社＋專業(yè)合作社”的雙合作社設(shè)計，首先將土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)到村民個人，再由村民以其土地經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社，土地股份合作社作為委托人以土地經(jīng)營權(quán)在北京信托設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托。
“土地流轉(zhuǎn)信托是用市場化方法實踐對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’的探索?！苯K省農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站站長楊天水提醒，其中包含著不確定性和爭議。既需要通過探索完善政策，也要防范其中存在的風(fēng)險。
雖然土地流轉(zhuǎn)是財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的重要形式，但土地流轉(zhuǎn)、收益分配的過程和結(jié)果都需要有公平合理的機制。首先，土地經(jīng)營權(quán)的所有者是自愿的，而不是被強迫的，包括行政強迫、暴力強迫和欺騙性或引誘性強迫等；其次，要有一個信息透明、公平合理的交易環(huán)境；再次是對不當(dāng)、違法行為有獨立的、公平的制裁和懲罰機制。
半月談記者了解到，目前來看，上述的條件和機制在一些地方并不具備。涉及土地流轉(zhuǎn)信托的前期，幾乎都要“做村民的工作”。
無錫市惠山區(qū)桃園村土地股份合作社理事長周建峰表示，桃園村模式最重要的是保證農(nóng)民不失去土地，“這個受益憑證就是村民自己的財產(chǎn)可以抵押和轉(zhuǎn)讓，但是僅限于流轉(zhuǎn)給本村村民和村委會，流轉(zhuǎn)給外地人需村民代表大會決議通過?！?/p>
征地制度因其利用巨大“剪刀差”將絕大多數(shù)土地溢價轉(zhuǎn)到政府和城市而飽受詬病，而且成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的“火藥桶”。如何在征地過程中保障農(nóng)民利益？杭州“留地于民”保障被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的探索提供了一種可能。
所謂的“留地于民”是指村級留用地政策，即在征地補償基礎(chǔ)上，給村集體留下一定比例土地，由其開發(fā)經(jīng)營，以便給農(nóng)民更多保障。記者走訪杭州市江干區(qū)三叉社區(qū)時，社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社董事長沈明剛說，留用地的開發(fā)帶動了村集體經(jīng)濟(jì)的崛起。
三叉社區(qū)前身是三叉村，2002年撤村建居以來，村集體經(jīng)濟(jì)組織利用130畝留用地建設(shè)了6大三產(chǎn)項目，在江干區(qū)的“樓宇經(jīng)濟(jì)”中占了一席之地，每年有上億元的收益。10多年來，村集體資產(chǎn)已從2.6億元增加到17.18億元，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年還拿出50%的收益給股民分紅?！?012年，2600多股民的人均年終分紅達(dá)到20871元?！鄙蛎鲃傉f。
隨著社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)不斷壯大，股民分紅逐年提高。據(jù)對杭州6個城區(qū)29個被征遷社區(qū)股份合作社的調(diào)查，自2010年以來，股民分紅年均遞增18.5%，比全市農(nóng)民人均純收入增長率高出6個百分點。
杭州市征地拆遷辦公室主任王永濤介紹，留地規(guī)模按10％核定留用地指標(biāo)，規(guī)劃選址，實施“一村一方案”，有效避免村鎮(zhèn)發(fā)展后期“無地可用”的情況，開發(fā)方式，可采取自主開發(fā)、合作開發(fā)、指標(biāo)換物業(yè)、指標(biāo)貨幣化等方式開發(fā)留用地項目。村集體控股不低于51％，確保村集體組織對留用地項目控股并長期持有物業(yè)。
當(dāng)前，許多農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的權(quán)屬因受限制而成“死產(chǎn)”，但其商業(yè)性質(zhì)和市場價值卻真實存在，城郊農(nóng)房與商品房“位置一墻之隔、價值云泥之別”引發(fā)不少矛盾。
深圳首宗入市的原農(nóng)村集體工業(yè)用地于2013年12月20日成功交易，在變相實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價的同時，通過新的利益分享模式，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享土地增值溢價，讓農(nóng)民真正參與“分錢”。鳳凰社區(qū)地塊的交易收益，按三七開分配，即70%納入深圳市國土基金，鳳凰社區(qū)獲得30%，并無償取得總建筑面積20%的配套物業(yè)。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會負(fù)責(zé)人表示，該宗土地并非法律意義上的集體建設(shè)用地，而是原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實際占用的土地，土地權(quán)益尚未充分厘清，但通過政策創(chuàng)新得以入市交易，盤活利用，同時土地出讓收益實現(xiàn)政府和原村集體共享，為實現(xiàn)不同權(quán)利主體土地的同價同權(quán)開辟了新路。
對比發(fā)現(xiàn)，鳳凰社區(qū)地塊建筑面積底價接近每平方米1560元，遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)?013年基準(zhǔn)地價每平方米300元左右的標(biāo)準(zhǔn)，亦高于附近區(qū)域一塊近期定向出讓的工業(yè)用地底價。
中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，深圳的這一探索符合中央改革精神要求，將對全國其他城市的土地改革起到示范作用。（記者 李松 王政 周強 陳剛）
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