權力清單制度：給行政權力打造一個制度的籠子
面對浙江民營經(jīng)濟早發(fā)先發(fā)、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發(fā)揮市場機制作用、不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)激情與創(chuàng)新活力，既是浙江的成功經(jīng)驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里。
行政權力與其他權力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的本來目的，就會出現(xiàn)權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現(xiàn)象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發(fā)揮作用。十八屆三中全會做出推行權力清單制度的決定，就是為了給行政權力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行。這個籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽光下接受監(jiān)督。
依法制權是權力清單制度的根本理念。從本質(zhì)上講，一切權力屬于人民，行政權力是人民讓渡給行政機關代為行使的那部分權力。因此，一切行政權力必須源于法律法規(guī)的授權。法律法規(guī)沒有授權、現(xiàn)實中卻在行使的行政權力，概屬違法。明確權力清單，就是明確非授權即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對于市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎一環(huán)。
陽光行政是權力清單制度的最大特點。既然一切權力都源于法律法規(guī)的授權，為什么還要實行權力清單制度呢？這個制度安排的關鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權力關進制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權力的數(shù)量、規(guī)模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權力的依據(jù)、流程和時限。這樣就杜絕了信息不對稱造成的權力異化空間，便于群眾監(jiān)督行政權力運行。
權責一致是權力清單制度的基本原則。權力意味著責任，行政權力應當授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責。公布政府部門的權力清單，也就同時公布了其責任清單。為保證權力與責任的對等性，還要建立對違規(guī)用權的監(jiān)督問責機制，以防止行政權力肆意膨脹、為所欲為，出現(xiàn)異化。
推行權力清單制度，把行政權力關進制度的籠子里，就要做實以下幾個環(huán)節(jié)。
開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關系，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現(xiàn)有行政權力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權力清單制度，實行減政放權，可以最大限度減少政府對微觀事務的管理，優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，把行政權力納入法制的軌道公開運行，接受群眾監(jiān)督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里就邁出了堅實的第一步。
全面清權。行政權力的根本依據(jù)是法律法規(guī)，基本依托是政府部門的職能。因此，清權要對照法律法規(guī)及“三定”方案，結合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內(nèi)設機構主要職能及行政權力。在清權過程中，既要摸清權力的總體情況，也要摸清每一項權力的情況；既要看權力是否合法合規(guī)，也要看權力是否合時合需；既要看權力運行的內(nèi)容，也要看權力運行的程序；既要看權力運行的結果，也要看權力運行的效率；既要看權力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權力，掌握其法律依據(jù)、運行程序、行使效率及對應的責任。
減權放權。對梳理出來的行政權力，要具體分析。沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權力，直接取消；雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會組織行使的行政權力，予以轉(zhuǎn)移；各部門之間相互交叉的行政權力，要統(tǒng)籌調(diào)整，理順關系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責，明確應該保留、必須保留的權力，保證該管的事管住管好。
標準配權。對市、縣政府的行政權力應實行標準化配置，這樣有利于建立統(tǒng)一市場。根據(jù)浙江的經(jīng)驗，副省級城市，行政權力相對多些，為一檔；地級市，行政權力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據(jù)情況配置經(jīng)濟強縣、經(jīng)濟一般的縣、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、實行特殊財政體制的區(qū)5個標準模板。通過標準化配置行政權力，使各市、縣、區(qū)有一個基本統(tǒng)一的、權責一致的行政權力架構。
按圖行權。對保留的行政權力，按照規(guī)范運行和便民高效的原則，著力減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確和強化責任，研究確定運行程序、辦理期限和承辦機構，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關鍵性差異的項目單獨編制。法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應”，規(guī)范自由裁量權，防止制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣。
公開曬權。除了公開每項權力的授予依據(jù)、名稱編號、辦事流程、責任單位、監(jiān)督電話等權力清單中的靜態(tài)信息，還要實行行政權力公開運行。借助互聯(lián)網(wǎng)技術，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察為一體的行政權力公開運行平臺。平臺具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監(jiān)察等功能，實現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。
建立健全配套制度，監(jiān)督行政權力運行。權力清單明確了行政權力的法定權限和運行程序，為保證其科學有效運行創(chuàng)造了條件，但是防止行政權力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權力制約和監(jiān)督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。
完善事中事后監(jiān)管。大量減權放權后，政府更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”，監(jiān)管的任務非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機關看材料，鑒別把關；事中事后監(jiān)管是自己走下去，到現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。要通過優(yōu)化流程、創(chuàng)新方法、建立長效機制，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。
健全行政問責制度。要完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據(jù)權責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。加強機關問責文化建設，在行政系統(tǒng)內(nèi)部營造有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權要賠償?shù)臐夂穹諊?/p>
整合各類監(jiān)督資源。監(jiān)督行政權力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督，把各類監(jiān)督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權力清單中確認的行政權力，要全面查找廉政風險點，實施重點監(jiān)控。通過建立數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運行平臺的全程監(jiān)督、實時監(jiān)控。
建立動態(tài)調(diào)整機制。權力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據(jù)法律法規(guī)和機構職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權力清單科學有效、與時俱進。
改革開放35年，浙江從一個資源小省發(fā)展為經(jīng)濟大省，我們的優(yōu)勢始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權力運行機制的執(zhí)著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權、減權、制權”為核心內(nèi)容的權力革命?，F(xiàn)在，推行權力清單制度則是這種探索的延續(xù)和深化。這項新的探索涉及面廣、情況復雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發(fā)，在實踐中不斷創(chuàng)新，不斷完善，最終形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政權力運行體系，打造“有限、有為、有效”的現(xiàn)代政府，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。李 強
