城管是行政管理體制改革的探索者，也是改革代價的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。只有加強頂層設(shè)計，才能消除執(zhí)法窘境
日均出動執(zhí)法力量3300多人次、查處各類影響市容環(huán)境秩序的違法行為3671起……2014年春節(jié)期間，北京萬余名城管職工堅守崗位，確保首都度過了一個整潔有序、歡樂祥和的春節(jié)。
與北京一樣，在全國各大城市的管理中，城管隊伍發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，城管引發(fā)的矛盾卻此起彼伏，從未間斷，僅2013年夏天就有不少事件引起了廣泛關(guān)注和討論：5月底，延安城管在執(zhí)法中毆打一名青年，一名城管人員甚至跳起來踩踏青年頭部；7月17日，湖南瓜農(nóng)鄧正加在與城管沖突中死亡；7月25日，北大畢業(yè)生小夏因用手機拍攝南京市南湖街道城管拆違，被強行拖上城管執(zhí)法車……
一邊是不可或缺，一邊是形象堪憂，城管正站在一個尷尬的位置上。黨的十八屆三中全會提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”可謂正當(dāng)其時。專家表示，這體現(xiàn)了中央正視城管執(zhí)法問題、推動解決城管執(zhí)法問題，在更深層次和更廣領(lǐng)域深化城管執(zhí)法體制改革的堅定決心。
亂局：城管是改革代價的承擔(dān)者
“城市管理相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法工作目前所面臨的種種理論困惑和實踐難題，本質(zhì)上都是社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程中不可避免的障礙，是相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法之后遇到的困難?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院副院長王敬波說。
在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國非常重視城市建設(shè)，卻相對忽視了城市管理。在城管隊伍設(shè)置之前，城市管理實行分散執(zhí)法，一個流動攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門陸續(xù)甚至同時執(zhí)法，呈現(xiàn)出“七個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現(xiàn)象。
1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專門做出“相對集中行使行政處罰權(quán)”的規(guī)定。1997年5月，北京市宣武區(qū)率先成立城管部門，集中行使街頭執(zhí)法權(quán)。后來，隨著試點的成熟，城管部門在全國各地普及開來。
城管將原屬多個機構(gòu)的行政職權(quán)統(tǒng)一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長張耘說：“我國公共管理、公共服務(wù)長期不到位，社會保障還存在很多問題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現(xiàn)在城管執(zhí)法環(huán)節(jié)?！?/p>
張耘說，近些年來，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，大量外來務(wù)工人員涌入城市。一些人用鄉(xiāng)村的思維方式和生活方式去適應(yīng)城市生活，必然產(chǎn)生各種問題，無照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區(qū)、生活配套設(shè)施特別是商業(yè)網(wǎng)點的設(shè)置缺失，市民生活需求得不到滿足，也為小攤小販的大量出現(xiàn)提供了生存空間。當(dāng)城管要取締他們的謀生方式時，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。
“這些沖突并非因城管而起，城管只是因為處在城市管理最前沿而成了被質(zhì)疑的對象?！睆堅耪f。
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍也在接受媒體采訪時說：“同樣的問題，誰去處理都不會有好結(jié)果，無非是城管倒霉，這些事都由他們?nèi)プ隽T了?！?/p>
困局：人少事多，增編幾無可能
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川研究發(fā)現(xiàn)，城管部門一般管理12至14個領(lǐng)域，涉及管理事項共有200多項，最多的城市達(dá)300多項，而且許多地方政府對城管部門尤其依賴，疑難問題都交給城管部門處理。記者注意到，在很多城市對城管職責(zé)的規(guī)定中，幾乎都會寫上“承辦市政府交辦的其他事項”，這也給地方政府隨意使用城管隊伍提供了依據(jù)。
以北京為例，官方數(shù)據(jù)顯示，北京城管履行12個方面363項處罰權(quán)；日常執(zhí)法中，需要協(xié)調(diào)53個單位，配合14個部門；每年承擔(dān)約2800場次重大活動的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護工作，處理約130萬件網(wǎng)格件、熱線件；市長熱線反映的問題，近一半轉(zhuǎn)交城管來處理……此外，2008年北京奧運會之前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京當(dāng)時約有30萬流動攤販。北京市城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，近幾年長居北京的小販可能遠(yuǎn)多于此數(shù)，這也是城市管理中的一大難題。
與如此繁雜的職責(zé)和2000多萬常住人口相對應(yīng)的是，北京城管僅有正式執(zhí)法人員6500多名，另聘有輔助執(zhí)法人員(俗稱“臨時工”)7300多人，比在編執(zhí)法人員還多。
“北京城管編制按常住人口的萬分之三點五核定，在中央要求地方編制只減不增的大背景下，增加城管編制幾乎不可能。”上述北京市城管局負(fù)責(zé)人說，“人員不足的問題我們主要通過科技手段來解決?！?/p>
2012年9月，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺一期工程投入使用。該平臺整合了公安局、交管局的1.7萬多個監(jiān)控攝像頭以及城管局自有的一些攝像頭，可覆蓋全市，實現(xiàn)全天候監(jiān)控，節(jié)省了大量的人力物力。過去，在重要地段需要城管24小時盯守，一個地點需要十幾人輪班；而現(xiàn)在，一到兩個攝像頭就能起到更好的威懾效果。在北京夜間施工擾民舉報量排名前十的工地裝上攝像頭和噪音探頭后，舉報量直線下降。
目前，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺正在進一步完善，其節(jié)省人力的優(yōu)勢將進一步顯現(xiàn)。但即使如此，在大量臨時任務(wù)中，北京城管依然需要額外再聘用輔助執(zhí)法人員。
“北京城管面臨的問題，其實也是全國城管面臨的問題。”中國行政法學(xué)會城管執(zhí)法專委會副主任、秘書長王連峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城管人員數(shù)量不足、素質(zhì)有待進一步提高、長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)是全國城管的共性問題，聘請輔助執(zhí)法人員也是全國城管充滿無奈的普遍做法。
變局：加強頂層設(shè)計，消除執(zhí)法窘境
莫于川認(rèn)為，城市管理本該是政府統(tǒng)籌的問題，現(xiàn)在被簡化成了城管的部門職責(zé)。如果城市規(guī)劃和建設(shè)本身就不科學(xué)、不合理，那么城管部門無論如何也做不好城市管理工作，狹義的部門管理觀必須回歸于科學(xué)的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，城市管理應(yīng)當(dāng)作為政府職能進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
“除了體制不順、認(rèn)識滯后等問題之外，城管執(zhí)法主要還面臨著法律依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足的困境?！蹦诖ㄕf，“現(xiàn)階段，城管部門在執(zhí)法過程中往往只能把為其他部門制定的法律法規(guī)借來用作執(zhí)法依據(jù)，雖然已有一些地方推出了有關(guān)城管的地方立法，但從全國范圍來看一直缺乏國家層面的城管專門立法?！?/p>
張耘也認(rèn)為，城市管理的最終依據(jù)是法律，城市管理活動來源于法律授權(quán)，只有用法律的形式為城管賦權(quán)，才能真正避免城管被濫用，也才能消除城管“借法執(zhí)法”的尷尬。
王敬波建議，國務(wù)院可根據(jù)實際需要，以行政法規(guī)統(tǒng)一全國城市綜合管理執(zhí)法的基本制度。通過全國性的專門立法，進一步明確城市管理的內(nèi)涵和外延；進一步明確城管執(zhí)法的主體、對象、原則和理念；進一步明確城管執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、編制，城管執(zhí)法人員的身份；進一步明確城管執(zhí)法的職能范圍、手段、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機制；進一步明確城管執(zhí)法的規(guī)范、責(zé)任追究等制度，消除長期以來法律缺位的窘境。
王連峰指出：“行政執(zhí)法權(quán)只在地方進行了相對集中。任何一個中央部委都不能完全管理和協(xié)調(diào)城管的問題，誰也不會專門去做城管立法研究，更不用說將其納入立法規(guī)劃了?！彼硎?，如果國家指定或設(shè)立一個城管行業(yè)管理部門，很多問題就會迎刃而解。(本報記者 周洪雙)
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德國的行政執(zhí)法體制
德國行政處罰權(quán)主要由警察、秩序、稅務(wù)三個部門實施，但只有警察局和秩序局能上街執(zhí)法。秩序局相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商、環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)，類似于我國的城管部門。德國其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一作出行政處罰決定。
德國的行政決定原則上由行政機關(guān)自己執(zhí)行，無須交由司法機關(guān)執(zhí)行，但必須遵循嚴(yán)格的程序：使用強制手段前要給予警告，并在警告時給出期限，告誡當(dāng)事人如果期限屆滿仍不履行將采取強制手段；然后對使用何種強制手段予以明確；最后才具體實施所確定的強制手段。法院對行政強制執(zhí)行監(jiān)督，公民針對基本行政命令或者執(zhí)行措施都可以提起訴訟。
(周洪雙、王旋整理）
