城鎮(zhèn)化應(yīng)守住哪些“底線”
——仇保興在上海管理科學(xué)研究院談城鎮(zhèn)化
當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化是一個非常熱門的話題。由于城鎮(zhèn)化關(guān)系到每個國民，涉及的因素多、包含的內(nèi)容廣，似乎每個人都可以對城鎮(zhèn)化發(fā)表見解。但從長遠(yuǎn)角度來看，如何就城鎮(zhèn)化這樣復(fù)雜的問題開展研究呢？實際上，依據(jù)學(xué)術(shù)界長期積累的經(jīng)驗，凡是對龐大、復(fù)雜而又長遠(yuǎn)的問題，常常采取兩種研究方法。第一，化復(fù)雜為簡單。找到最關(guān)鍵的問題，用底線思維來尋求答案。第二，從多維度進(jìn)行剖析，防止遺漏最主要的問題和對策。
習(xí)近平總書記在近期的講話中談到，我國要在“紅線”和“底線”的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化。紅線是清楚的——18億畝耕地。但是，底線是什么，需要作深入的分析。
在我看來，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“底線”由具有兩類特征的決策所決定：
第一類“底線”，如果在城鎮(zhèn)化過程中犯決策錯誤，此類錯誤所造成的結(jié)果是后人難以糾正的。因為城鎮(zhèn)化過程中的人類聚居點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯誤，后人就很難糾正。
第二類“底線”，如果這類錯誤犯了以后，會嚴(yán)重妨礙可持續(xù)發(fā)展，或者會帶來社會、經(jīng)濟(jì)甚至政局的動蕩。也就是說，由一個錯誤，引發(fā)一連串的錯誤。只要做到以上這兩類特征的“底線錯誤”不犯，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展就基本可以保證，在不觸碰“紅線”和“底線”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)健康的城鎮(zhèn)化。
如果用這兩類特征來衡量城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)期發(fā)展的底線，歸納起來大致有以下幾項需給予關(guān)注。
城市和城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展
拉美、非洲等國城市化的歷史教訓(xùn)已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大
中央領(lǐng)導(dǎo)都非常擔(dān)憂我國的特大型城市會否過分地膨脹，因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。
城市規(guī)模越大，商品生產(chǎn)的效益就越高。它們創(chuàng)造的就業(yè)崗位越多、公共服務(wù)的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來生活工作。所以，超大城市能夠自動吸收人口的另一面，就是引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán)。這樣的問題在世界城市化歷史上早就多次發(fā)生過。
第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲國家的注意力從戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時，城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域有一位著名人物，即芬蘭的規(guī)劃學(xué)家沙里寧(ElielSaarinen)，就敏感地意識到了這個問題。他認(rèn)為，所有的世界級大城市都必須走一條“有機(jī)疏散”(OrganicDecentralization)的道路。
“有機(jī)疏散論”是當(dāng)時城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的一部扛鼎之作。在二戰(zhàn)還沒結(jié)束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當(dāng)時只有3600萬人口，卻集中了500萬的精英跟德國法西斯作戰(zhàn)；戰(zhàn)爭一結(jié)束，這500萬人就要結(jié)婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來，倫敦就會“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發(fā)，丘吉爾請了一批規(guī)劃學(xué)家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個衛(wèi)星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發(fā)公司后，通過向國家財政借款，一次性地把農(nóng)地征過來做新城規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后再把土地賣出去、把錢收回來后實現(xiàn)滾動發(fā)展。此后，英國的“新城計劃”發(fā)展成“新城運(yùn)動”，影響了整整一代人。有了關(guān)于“大倫敦”的新城規(guī)劃以后，“大巴黎”的新城規(guī)劃也緊隨其后。這些規(guī)劃無一不遵循沙里寧的“有機(jī)疏散論”。
在我國，這一類大城市的疏散早該開始。但是我們不僅認(rèn)識得較晚，而且對新城的成長機(jī)制始終心存疑慮。其實，英國在這個問題的探索上也經(jīng)歷過許多痛苦，在具體實踐上也經(jīng)歷了第一代、第二代和第三代新城。
第一代新城：就像北京的回龍觀，30萬人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。
第二代新城：丘吉爾時代的規(guī)劃學(xué)家們就敏感地認(rèn)識到，應(yīng)該發(fā)展第二代新城，人口規(guī)模應(yīng)該在20萬人以上、就業(yè)崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。
第三代新城：繼第二代新城實踐后，又迅速推出第三代新城，人口規(guī)模為30萬左右，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)自己創(chuàng)造，實現(xiàn)職住平衡。這既保證了新城的經(jīng)濟(jì)活力，又大大減少了對老城市的交通壓力。
如是，英國規(guī)劃學(xué)家才逐步探索出了新城科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的正確路徑。在探索新城建設(shè)的過程中間，他們逐步得出了一個結(jié)論：新城開發(fā)成功的關(guān)鍵，是其人居環(huán)境應(yīng)該比老城還要更高、公共服務(wù)質(zhì)量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機(jī)疏散才有可能實現(xiàn)。
回過頭來看我國，哪一個新城足以承擔(dān)老城重要功能的分流？這些新城建設(shè)，正是因為沒有吸取先行國家的經(jīng)驗，在規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時把起點(diǎn)定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進(jìn)主城來。
從更廣的角度來看，我國小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對退化，造成了近20年來我國小城鎮(zhèn)的人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，這是一個危險的“數(shù)字鴻溝”。我國小城鎮(zhèn)人居環(huán)境與先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境之間的差距正越來越大。
這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮(zhèn)，而幾乎所有的支農(nóng)補(bǔ)貼和扶植政策都是繞過小城鎮(zhèn)直奔田頭的；原因二：小城鎮(zhèn)本身缺土地出讓金、沒有城市維護(hù)費(fèi)、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無”，是造成我國小城鎮(zhèn)跟先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)之間存在巨大差別的主要原因。
在編制當(dāng)前這一輪城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃的過程中，各方幾乎同時都認(rèn)識到小城鎮(zhèn)是我國健康城鎮(zhèn)化的一個命脈。如果沒有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，健康的城鎮(zhèn)化是無法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓(xùn)已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大。這些大城市與小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調(diào)，將來即便形成城市群，在經(jīng)濟(jì)上也會是低效率的。我們不能再犯這樣的錯誤。
正因為這樣，今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相當(dāng)一部分財政投資應(yīng)當(dāng)投向小城鎮(zhèn)。概括而言，小城鎮(zhèn)必須要在以下四個方面先做到：要有一套從事城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)；有一套必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設(shè)和規(guī)范管理體系；有一套基本的公共服務(wù)設(shè)施，比如學(xué)校、醫(yī)院、沒有假貨的超市，等等。
這“四個一套”是對小城鎮(zhèn)人居環(huán)境最基本的要求。小城鎮(zhèn)確實要多元化發(fā)展，但如果沒有了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化會步入險境。
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