“只要市(縣)主要領導‘不點頭’,像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關不了,因為稅收才是地方政府的‘命根子’?!睎|部沿海某省一位環(huán)保局局長道出了環(huán)保監(jiān)管的無奈。
今年兩會,霧霾再次成為代表委員和社會各界談論最多的話題之一。多位業(yè)內(nèi)人士認為,不僅是大氣污染,當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問題。從表面上看,造成污染的原因是污染項目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。然而,經(jīng)過記者進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)“三高”企業(yè)污染難治理,治污出力不討好等問題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監(jiān)管力不從心,而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身,而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評價體系、財稅體制等環(huán)保“之外”的問題上,當前僅靠“環(huán)保局長”已經(jīng)很難管住“帶毒G D P”。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續(xù)6天空氣嚴重污染,這口大鍋壓下來,大家在這兒生活,使我們簡直有點喘不過氣來?!?table border="0" cellspacing="0" cellpadding="0" align="left">
兩會前,一場大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內(nèi)的七分之一國土,不僅“來勢快”“時間長”,而且“范圍廣”“程度重”,已成全民關注的“心肺之患”。兩會期間,霧霾再次成為代表委員和社會各界談論最多的話題之一。
“空氣污染是目前最大的民生問題,老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量?!比珖f(xié)十二屆二次會議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會上說,“2月21日-26日在北京連續(xù)6天空氣嚴重污染,這口大鍋壓下來,大家在這兒生活,使我們簡直有點喘不過氣來?!?/p>
十二屆全國人大二次會議發(fā)言人傅瑩4日也表示,霧霾的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為中國一些城市標志性的難題,而且范圍還在擴大。另外,不光是大氣污染,水、土壤的污染也是比較嚴重的“我和做環(huán)保工作的同事就這個問題交換意見,他們都覺得現(xiàn)在這種狀況要持續(xù)下去的話,是我們的環(huán)境所難以承載的?!?/p>
那么,到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā)?中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過對大氣灰霾的觀測結(jié)果分析認為,北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送,北京治霾應削減周邊燃煤排放和本地機動車排放。
據(jù)了解,中國科學院在全國布設了由40個站(點)組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀測網(wǎng),覆蓋京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域,對我國大氣質(zhì)量開展長期、定位和聯(lián)網(wǎng) 觀 測 。王 躍 思 稱 ,2月 污 染 過 程 的 一 個 特 點 是PM 2.5中硫酸鹽濃度比例下降,但硝酸鹽比例上升很快,說明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強,電廠需要加大脫硝力度,鋼廠、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫、脫硝和除塵。
環(huán)?!俺隽Σ挥懞谩?/strong>
環(huán)保是一個“出力不討好”的工作:治污投入大、又臟又累、容易得罪人,干好了也很難算是政績、很難因此升遷。
除大氣污染外,當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問題。從表面上看,造成污染的原因是污染項目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。不過,記者在采訪中發(fā)現(xiàn),造成這些問題的深層次原因并不在環(huán)保本身,而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評價體系、財稅體制等環(huán)?!爸狻钡膯栴}上。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟、輕環(huán)?!钡陌l(fā)展觀和政績觀。雖然中央提出“科學發(fā)展”已經(jīng)多年,但一些地方“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”的觀念依然根深蒂固。記者在我國多地采訪時發(fā)現(xiàn)一個共性現(xiàn)象,從側(cè)面可以反映這種畸形觀念:地方干部在介紹發(fā)展成就時,總是大篇幅介紹G D P、地方財政收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟指標增長情況,而環(huán)保工作經(jīng)常“一筆帶過”甚至根本不提,“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績。
多地干部還普遍反映,在當前考核評價體系下,環(huán)保是一個“出力不討好”的工作:治污投入大、又臟又累、容易得罪人,干好了也很難算是政績、很難因此升遷。并且,只要不出影響惡劣的重大污染責任事故,很少聽說有干部因為“污染了幾條河”而受到處分。
此外,當前“分灶吃飯”的財稅體制下地方政府強烈的“增稅沖動”也容易造成污染“落地入戶”。山東省壽光市副市長袁世俊告訴記者,當前地方財政主要有兩大用途,“吃飯”和“福利”?!俺燥垺本褪前l(fā)放行政、事業(yè)等單位人員的工資“福利”就是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加,這就要求地方財政收入也要逐年高速增長。
山東幾個縣(市)主要負責人都曾向記者表示,是否引進一個工業(yè)項目,主要考慮能夠提供多少地方財政收入和就業(yè)崗位等因素,環(huán)保是否達標往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮。而鋼鐵、水泥、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”,因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”,環(huán)境污染也隨之而來。
一位縣委書記說,地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個:一是稅收的連續(xù)性強、長期性明顯“三高”企業(yè)都是制造業(yè),只要投產(chǎn),產(chǎn)能是連續(xù)的,稅收也是連續(xù)的,每個月都能產(chǎn)生稅收收益;二是就業(yè)吸納能力強,盈利能力強,對周邊相關行業(yè)帶動能力強,能夠有效促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。
“三高”企業(yè)進易出難
只要市(縣)主要領導“不點頭”,像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關不了,因為稅收才是地方政府的“命根子”。
多位業(yè)內(nèi)人士向記者反映“三高”企業(yè)不僅“進來易”,而且“出去難”。面對大氣污染、水污染頻發(fā)局面,雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度,但也有不少地方“雷聲大,雨點小”,一些企業(yè)仍在“頂風作案”。
比如,環(huán)境保護部派出督查組于2月23至24日對河北省石家莊、邯鄲、保定、唐山、廊坊、邢臺的應急預案啟動、執(zhí)行情況進行了督查,發(fā)現(xiàn)唐山市河北鑫達鋼鐵有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn)、限(減)產(chǎn)承諾,唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標排放、弄虛作假的問題;河北鑫達鋼鐵有限公司多臺燒結(jié)機煙氣未經(jīng)處理直排。
長期關注大氣污染問題的全國政協(xié)委員孫太利認為,有的地方稱要向高污染、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開刀,但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級的小企業(yè)、小作坊,很少有“老虎”級的大企業(yè)、上市公司,真正的排污大戶關停并轉(zhuǎn)遙遙無期。
一直以來,如果有地方出了污染問題,社會各界責難的首先是環(huán)保部門。然而,多位環(huán)保局局長都曾對記者“大倒苦水”,他們認為“環(huán)保局長”根本管不了“帶毒G D P”。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長說,只要市(縣)主要領導“不點頭”,像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關不了,因為稅收才是地方政府的“命根子”,環(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”。并且,只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”,按照當前法律法規(guī),環(huán)保部門沒有權(quán)力關停它們,只能以公函的形式請求當?shù)卣浜稀?/p>
亟待中央層面統(tǒng)籌
對于引進污染項目的干部要按照相關法律法規(guī)進行終身問責,不能因為干部升遷或離職而改變,以防止“政績留本任,污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。
多位受訪者認為,環(huán)保問題并非一時一地能夠解決,亟須從中央層面統(tǒng)籌考慮,并對科學發(fā)展考核體系、財稅體制、生態(tài)補償機制、問責機制等方面做出相應調(diào)整,增強地方政府保護環(huán)境的自覺性和主觀能動性。
考核是“指揮棒”,首先應完善中央對地方的科學發(fā)展考核體系。當前,生態(tài)指標在總體指標體系中所占比重明顯偏小。比如,2013年山東某市科學發(fā)展考核指標共2000分,而其中主要污染物減排量、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標僅占140分,比重明顯偏小。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認為,應增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重。比如,可增加能源消耗、環(huán)境損害、消化過剩產(chǎn)能、政府債務、群眾幸福指數(shù)和生活宜居水平、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關指標。
杜昌文說,在考核結(jié)果運用上,堅持發(fā)展導向、考核導向、用人導向“三個導向”相統(tǒng)一。將考核結(jié)果作為市委選拔使用干部的重要依據(jù),綜合運用于評價黨政領導班子和領導干部,做到考用結(jié)合、賞罰分明,引導其在實干、實績上爭先進位。
其次,合理劃分地方的事權(quán)與支出責任,調(diào)整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專家認為,要合理劃分并明確規(guī)定中央對地方的事權(quán)與支出責任。分稅制下,稅收體系較為清晰,但在事權(quán)方面,雙方比較模糊“上級點菜,地方買單”的情況非常普遍。
他建議,中央按照事權(quán)與支出責任相適應的原則,考慮公共事項的受益范圍和管理效率,進一步科學確定中央、地方各級政府間事權(quán)劃分和支出責任,明確跨區(qū)域的公共服務項目由上級政府負責,區(qū)域內(nèi)的由本級政府負責,防止事權(quán)隨意變化,避免上級政府靠“權(quán)威”將事權(quán)層層下移。
青州市常務副市長葛英煜等干部建議,中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成,或者將其全部稅收都上收中央,從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動”。同時,為保障地方財力,可將目前全部由中央財政“拿走”的消費稅,改為零售環(huán)節(jié)消費稅歸地方,生產(chǎn)、委托加工、進口等環(huán)節(jié)消費稅依然歸中央。另外,增加高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務業(yè)在地方的稅收分成比例,激勵地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè),自發(fā)進行轉(zhuǎn)型升級。
再次,建立生態(tài)補償機制。一位全國人大代表說,一個地區(qū)的發(fā)展是以犧牲另一個地區(qū)生態(tài)為代價的話,就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補償,甚至是加倍補償。當經(jīng)濟發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻,就要給予褒獎和獎勵。
最后,對地方引進的有污染項目實行終身問責制。不少干部認為,一些項目對生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現(xiàn),并且持續(xù)危害大、治理成本大、群眾意見大。因此,對于引進這些項目的干部要按照相關法律法規(guī)進行終身問責,不能因為干部升遷或離職而改變,以防止“政績留本任,污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。