《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》
農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀報(bào)告
公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)三大指標(biāo)兩降一升
農(nóng)民工市民化進(jìn)程止步不前
中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所魏后凱蘇紅鍵
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者李鳳桃
進(jìn)城落戶、子女教育、房屋租住、社會(huì)保障、看病買藥……近年來(lái)，對(duì)于約2.4億進(jìn)城農(nóng)民工而言，這些看似再平常不過(guò)的生活，實(shí)現(xiàn)起來(lái)卻那么難。
從某種意義上來(lái)講，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，主要是農(nóng)民工的市民化。根據(jù)我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)、中國(guó)人口與就業(yè)年鑒等相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)約有2.4億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，占城鎮(zhèn)人口的1/3，其中約有1.56億的外來(lái)農(nóng)民工，約占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的65%，其余為本地農(nóng)民工、失地農(nóng)民及其他人口。
農(nóng)民工市民化就是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利成為城鎮(zhèn)居民的過(guò)程。
不過(guò)，農(nóng)民工市民化并不等同于取得城鎮(zhèn)戶籍，其更深層次的要求，是農(nóng)民工在取得城鎮(zhèn)戶籍的基礎(chǔ)上，在政治權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面享受城鎮(zhèn)居民(市民)同等待遇，并在思想觀念、社會(huì)認(rèn)同、生活方式等方面逐步融入城市的過(guò)程。
因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。
2013年3月，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》與中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》并推出全國(guó)286個(gè)城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量排名。
今年，根據(jù)最新最準(zhǔn)確的2012年數(shù)據(jù)，我們?cè)俅温?lián)合發(fā)布《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告(2012)》，用數(shù)據(jù)分析展現(xiàn)農(nóng)民工現(xiàn)階段在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)、政治權(quán)利四大方面的基本情況。
此次評(píng)價(jià)，由于政治權(quán)利方面的數(shù)據(jù)比較缺乏，因此在評(píng)價(jià)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的變化時(shí)，政治權(quán)利指標(biāo)不考慮在內(nèi)。最終數(shù)據(jù)顯示，其他三大項(xiàng)可得數(shù)值的指標(biāo)總體得分比2011年下降了0.47個(gè)百分點(diǎn)。2012年農(nóng)民工市民化進(jìn)程止步不前。
農(nóng)民工市民化總體進(jìn)程：
2012年止步不前
目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度究竟如何？
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所《城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)估與提升路徑研究》課題組(下稱“課題組”)曾采用2011年數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究。結(jié)果表明，2011年，中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程為39.56%。
根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010—2013)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010—2013)及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》等最新發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所對(duì)2012年中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。
這個(gè)評(píng)價(jià)體系分為政治權(quán)利、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活條件、綜合文化素質(zhì)四個(gè)大項(xiàng)，共17個(gè)分項(xiàng)，構(gòu)建了“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)”。各項(xiàng)指標(biāo)以2012年城鎮(zhèn)居民相關(guān)指標(biāo)的平均值為“標(biāo)準(zhǔn)值”，以農(nóng)民工相關(guān)指標(biāo)的平均值為“測(cè)算數(shù)值”，以“測(cè)算數(shù)值：標(biāo)準(zhǔn)值”，得出農(nóng)民工市民化各指標(biāo)的“進(jìn)程”值，用以評(píng)價(jià)農(nóng)民工在市民化各個(gè)方面與城鎮(zhèn)居民的差距。
總體來(lái)看，2012年中國(guó)農(nóng)民工市民化程度綜合指數(shù)為39.63%，比2011年小幅上升0.07個(gè)百分點(diǎn)。綜合指數(shù)涵蓋的17分項(xiàng)指標(biāo)，除4項(xiàng)數(shù)據(jù)缺乏、2項(xiàng)數(shù)據(jù)沒(méi)有新數(shù)據(jù)外，其他11個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)中，6個(gè)上升，5個(gè)下降。
四大項(xiàng)指標(biāo)中，由于政治權(quán)利指標(biāo)下列的“選舉權(quán)與被選舉權(quán)”、“參與社區(qū)管理”兩個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏，“黨團(tuán)員中參加黨團(tuán)組織活動(dòng)比重”分項(xiàng)缺乏新數(shù)據(jù)，因此在分析近幾年綜合指數(shù)變化并進(jìn)一步了解農(nóng)民工市民化進(jìn)程時(shí)，該項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)予以剔除。
分析2009—2012年中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)三大方面，各項(xiàng)按權(quán)重測(cè)算得出的結(jié)果顯示，前三年總體按照每年1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度向前推進(jìn)；但到了2012年，總體進(jìn)程卻止步不前，甚至降低了0.47個(gè)百分點(diǎn)。
公共服務(wù)：
農(nóng)民工是城鎮(zhèn)居民的44.49%
公共服務(wù)指標(biāo)分為“子女接受公辦教育比重”、“簽訂勞動(dòng)合同比重”、 “住房保障”，以及“城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參與率”(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn))共8個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)。
2012年，農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，公共服務(wù)方面，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的比值為44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71個(gè)百分點(diǎn)。
與城鎮(zhèn)居民最接近的只有工傷保險(xiǎn)參與率。2003年出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》使農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參與率“表現(xiàn)最好”，2012年為24%，與城鎮(zhèn)人口工傷保險(xiǎn)參與率(26.71%)非常接近。
在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的接續(xù)、流轉(zhuǎn)、異地結(jié)算等制度問(wèn)題沒(méi)有解決，導(dǎo)致農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參與率整體較低。2012年，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參與率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城鎮(zhèn)人口的參與率分別為42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距很大，前者與后者的比值分別為33.45%、22.43%、39.27%、28.14%。
數(shù)據(jù)證實(shí)，農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)參與率從2011年到2012年只表現(xiàn)出小幅增加的趨勢(shì)，增幅均低于往年的水平。究其原因，主要有兩個(gè)方面，一是隨著農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的不斷完善，不少農(nóng)民工選擇在農(nóng)村參加社會(huì)保險(xiǎn)，從而降低了相關(guān)保險(xiǎn)參與率的增幅；另一方面，農(nóng)民工參保意識(shí)不強(qiáng)，且缺乏維權(quán)意識(shí)，雇主企業(yè)也缺乏積極性，從而導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參與率較低，并推進(jìn)緩慢。
在農(nóng)民工子女教育方面，隨著2006年新修訂的《義務(wù)教育法》將農(nóng)民工子女公平接受義務(wù)教育問(wèn)題提升到了法律層面，隨遷子女進(jìn)入城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的比重逐步上升，2010年以來(lái)基本穩(wěn)定在80%左右。但考慮到有50%左右的留守兒童在老家接受教育，農(nóng)民工子女在輸入地接受公辦教育的比重在2012年大體達(dá)到40.08%，比2011年(39.2%)有所提高。
農(nóng)民工子女在其打工所在地入學(xué)難主要有以下幾方面原因：一是城市教育資源緊缺導(dǎo)致農(nóng)民工子女入學(xué)難，學(xué)校往往需要家長(zhǎng)提供各種證明材料、收取借讀費(fèi)或者以招生額度已滿等為由拒收農(nóng)民工子女入學(xué)；二是義務(wù)教育“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的政策導(dǎo)致農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，農(nóng)民工子女在城市上學(xué)很難享受“兩免一補(bǔ)”政策。
此外，農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比重也僅達(dá)到43.9%。而住房保障方面，由于缺乏數(shù)據(jù)，該項(xiàng)進(jìn)程推進(jìn)情況未被計(jì)入綜合指數(shù)之中。
經(jīng)濟(jì)生活：
為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半
從“農(nóng)民工月平均工資”、“自購(gòu)住房或獨(dú)立租賃比重”、“人均消費(fèi)支出”三個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，2012年，衡量農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)生活條件的指數(shù)為50.21%，比2011年(50.77%)降低0.56個(gè)百分點(diǎn)，為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年農(nóng)民工月平均工資為2290元，僅為城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資(3897元)的58.76%。
近年來(lái)，農(nóng)民工收入不斷增長(zhǎng)，從2009年的月均1417元增長(zhǎng)到2012年的2290元，與城鎮(zhèn)職工的平均工資差距也在不斷縮小，農(nóng)民工月均收入與城鎮(zhèn)就業(yè)人員月平均工資之比從2009年的52.47%提高到2011年的58.83%，但在2011—2012年，這個(gè)數(shù)值卻有所回落，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的收入水平的差距再次拉開。
從農(nóng)民工的居住條件來(lái)看，農(nóng)民工獨(dú)立租賃或自購(gòu)住房指標(biāo)逐年下降，從2009年的17.9%降低到2012年的14.10%，其中獨(dú)立租賃的占13.5%，自購(gòu)住房的僅0.6%，大部分人居住在雇主或單位提供的集體宿舍(32.3%)、工地或工棚(10.4%)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所(6.1%)以及與他人合租住房(19.7%)。
農(nóng)民工獨(dú)立租房和自購(gòu)住房比重下降的原因比較復(fù)雜，魏后凱指出，2012年工地的工棚增加了，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和回家居住的比重上升了。
農(nóng)民工人均月消費(fèi)支出指標(biāo)，因?yàn)槿鄙傩聰?shù)據(jù)，2012年的“進(jìn)程”數(shù)值與2011年沒(méi)有變化。
文化素質(zhì)有所提高
與公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活相比，以受教育程度衡量的農(nóng)民工文化素質(zhì)的進(jìn)程最低，僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的38.30%。不過(guò)，這個(gè)數(shù)值比2011年(35.63%)已有所提高。
2012年，農(nóng)民工“高中/中專及以上文化人口比重”為26.5%，同期城鎮(zhèn)就業(yè)人口中該類人口比重為50.0%；農(nóng)民工“大專及以上文化人口比重”為7.8%，同期城鎮(zhèn)就業(yè)人口中該類人口比重為25.2%。另外，2012年，農(nóng)民工中接受過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的約10.7%，接受過(guò)非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的約為25.6%。不過(guò)，“工作技能水平”一項(xiàng)因缺乏數(shù)據(jù)，因此不計(jì)入總體數(shù)值。
《報(bào)告》主筆魏后凱解讀數(shù)據(jù)背后的深層原因
解讀一戶籍制度改革缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展
城鄉(xiāng)福利待遇上的落差，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其附屬的社會(huì)福利制度是橫在農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民身份之間的根本制度障礙。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列推進(jìn)戶籍制度改革的政策，并開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)工作，但戶籍制度改革一直缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
戶籍只是一個(gè)表面現(xiàn)象，背后隱藏的實(shí)際是戶口背后的社會(huì)保障和公共福利。所以，農(nóng)民工市民化最關(guān)鍵的是推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。實(shí)現(xiàn)市民化后無(wú)差別的社會(huì)福利待遇必將給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力，這也是戶籍制度改革舉步維艱的原因。即使有部分省份嘗試統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，但原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、保障性住房、社會(huì)保險(xiǎn)、退伍兵安置、交通事故賠償?shù)确矫娴拇霾顒e依然存在。
解讀二推動(dòng)社會(huì)福利均等化
解決農(nóng)民工收入、福利與城鎮(zhèn)居民的差距問(wèn)題的辦法，就是推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一。只有公共服務(wù)均等化以后，才能逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)人口的經(jīng)濟(jì)收入、住房等一系列的差距。但是，也要意識(shí)到，市民化不是一下子就能解決的，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)人口在經(jīng)濟(jì)、住房、學(xué)歷、技能等多方面的差距是實(shí)際存在的，但差距正在縮小。歐美國(guó)家農(nóng)民融入城市在城鎮(zhèn)化過(guò)程中也是需要幾代人才能實(shí)現(xiàn)，市民化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。
解讀三破除六大障礙
從總體情況來(lái)看，2012年農(nóng)民工市民化進(jìn)程止步不前主要是由農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參與率增長(zhǎng)速度放緩、農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校比重基本穩(wěn)定、農(nóng)民工收入增幅低于城鎮(zhèn)職工平均工資增幅三個(gè)方面因素造成的。但從根本上講，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢主要存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會(huì)排斥、承載力約束等六大障礙。因此，要加快推進(jìn)市民化進(jìn)程，就必須完善體制機(jī)制，徹底破除這六大障礙。
