目前，部分省份2014年度預(yù)算和“三公”信息正陸續(xù)披露，中央部門預(yù)算公開(kāi)也將在近期拉開(kāi)大幕。今年是我國(guó)大規(guī)模公開(kāi)預(yù)、決算信息的第六個(gè)年頭，公開(kāi)信息正日趨細(xì)化，公開(kāi)部門也覆蓋了更多級(jí)別的政府部門，但預(yù)、決算和“三公”公開(kāi)還存在部分?jǐn)?shù)據(jù)口徑模糊、查詢信息如大海撈針、溝通欠暢通、公開(kāi)機(jī)制尚需完善等問(wèn)題。
此外，因內(nèi)容偏于專業(yè)，很多普通民眾對(duì)于密密麻麻的預(yù)算信息往往一頭霧水。外行看熱鬧，內(nèi)行看門道。京華時(shí)報(bào)記者就此專訪預(yù)算問(wèn)題專家葉青，讓他教你如何讀懂這些關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的“國(guó)家賬本”。
京華時(shí)報(bào)記者趙鵬
□國(guó)家賬本怎么看
1
□情況說(shuō)明
分為四部分?jǐn)?shù)字須細(xì)化
京華時(shí)報(bào)：情況說(shuō)明是預(yù)、決算公開(kāi)內(nèi)容中很重要的一個(gè)部分，在這個(gè)部分，我們主要看什么？
葉青：預(yù)算情況說(shuō)明是看懂部門預(yù)算的好幫手。一般分為四個(gè)部分：一是部門概況，包括主要職責(zé)與預(yù)算構(gòu)成，從2013年的預(yù)算說(shuō)明來(lái)看，還是缺乏人員構(gòu)成等細(xì)化數(shù)字，無(wú)法對(duì)各部門人均經(jīng)費(fèi)進(jìn)行比較。二是部門預(yù)算表5張，這是核心內(nèi)容，具體告訴你錢是怎么來(lái)的，又是怎么花出去的。三是對(duì)預(yù)算數(shù)字的具體說(shuō)明，說(shuō)明了數(shù)字的來(lái)龍去脈，幫助你看懂?dāng)?shù)字之間的邏輯關(guān)系。四是名詞解釋，比如2013年財(cái)政部有25個(gè)名詞解釋，這能幫助大家看懂相關(guān)問(wèn)題。
2
□預(yù)算支出
中央有要求只減不能增
京華時(shí)報(bào)：在各種預(yù)算支出中，重點(diǎn)看什么？
葉青：關(guān)鍵是看在中央預(yù)算支出中，支出安排的有關(guān)要求有沒(méi)有在部門預(yù)算中得到充分體現(xiàn)。比如，2014年中央財(cái)政的支出要求是在優(yōu)先保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、重點(diǎn)支出和民生支出的基礎(chǔ)上，要求中央各部門對(duì)2013年一般性支出按照5%的比例進(jìn)行壓減，預(yù)計(jì)全年相應(yīng)壓減中央財(cái)政支出200億元。壓減重點(diǎn)不僅包括廣大群眾關(guān)心的“三公”經(jīng)費(fèi)，還包括會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)支出等，以及落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“政府性的樓堂館所一律不得新建，財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，公費(fèi)接待、公務(wù)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車只減不增”的要求。
3
□預(yù)算表格
每張都重要關(guān)聯(lián)看變化
京華時(shí)報(bào)：預(yù)、決算公開(kāi)牽涉大量表格，主要看哪幾張？
葉青：這些表格都很重要，涵蓋了預(yù)算中最為核心的內(nèi)容，通過(guò)這些數(shù)據(jù)可以更完整地向外界反映中央財(cái)政收支的總體情況。最好是把有關(guān)聯(lián)的表格組合起來(lái)看，不要孤立地看。
一是反映中央地方財(cái)政分配關(guān)系的4張表：中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級(jí)支出預(yù)算表、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。它們反映了在中央財(cái)政收支的總規(guī)模中，中央財(cái)政留用了多少，給地方返還和轉(zhuǎn)移了多少財(cái)政收入，中央財(cái)政赤字是多少，收支是否平衡等問(wèn)題。
二是反映債務(wù)情況的一張表：中央財(cái)政國(guó)債余額情況表，反映了中央政府內(nèi)外債中借、還、余的三種情況，以及中央財(cái)政赤字的變化情況。
三是反映政府性基金變化情況的4張表：中央政府性基金收入預(yù)算表、中央政府性基金支出預(yù)算表、中央本級(jí)政府性基金支出預(yù)算表、中央對(duì)地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。
四是反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)情況的兩張表：中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入表、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出表。全面深化改革的決定中提出，到2020年，國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例要提高到30%，關(guān)鍵就是體現(xiàn)在這兩張表上。
4
□行政經(jīng)費(fèi)
豪華辦公樓支出占大頭
京華時(shí)報(bào)：行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)包括哪些項(xiàng)目，看什么？
葉青：行政經(jīng)費(fèi)是指行政單位、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位履行行政管理職責(zé)、維持機(jī)關(guān)運(yùn)行開(kāi)支的費(fèi)用。行政單位主要包括政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位主要包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等。
行政經(jīng)費(fèi)的支出一方面包括單位公用經(jīng)費(fèi)等基本支出。公用經(jīng)費(fèi)主要是辦公及印刷費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、日常維修費(fèi)、專用材料費(fèi)、一般購(gòu)置費(fèi)等。另一方面是維持本單位運(yùn)行的項(xiàng)目支出。主要包括辦公用房租賃、專用設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)、辦案費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行專項(xiàng)維護(hù)費(fèi)等?？梢?jiàn)，越是現(xiàn)代化，行政費(fèi)用越高。
由于豪華辦公樓、用公款支持的賓館、度假村等也是這方面支出的大頭，看看這些經(jīng)費(fèi)是否是“超一流水準(zhǔn)”，對(duì)比往年花的多不多，應(yīng)該是讀者們需要關(guān)心的。
5
□人員經(jīng)費(fèi)
系固定支出與編制有關(guān)
京華時(shí)報(bào)：人員經(jīng)費(fèi)或稱人頭費(fèi)包括哪些項(xiàng)目，如何看？
葉青：人員經(jīng)費(fèi)支出是指直接用于公務(wù)員個(gè)人部分的支出，具體包括基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等。不論公務(wù)員的水平高低，人員經(jīng)費(fèi)都是不可少的。這也是部門運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基本費(fèi)用，跟業(yè)務(wù)量無(wú)關(guān)，而與編制有關(guān)。換言之，這個(gè)部門無(wú)論干多少事，都要花這些錢。因此提高公務(wù)員的行政能力，就等于是減少了人員經(jīng)費(fèi)。因此公務(wù)員要加倍努力才不至于愧對(duì)工資。這部分的看點(diǎn)在于工資福利支出和同口徑在職人數(shù)是否同步公布。此外目前社會(huì)上爭(zhēng)議較大的是公務(wù)員的社會(huì)保障、住房、醫(yī)療等開(kāi)支，公務(wù)員的待遇水平也急需改革。
6
□預(yù)算科目
公開(kāi)招待費(fèi)每次列清單
京華時(shí)報(bào)：目前公開(kāi)涉及的類、款、項(xiàng)這3級(jí)預(yù)算科目各有何特點(diǎn)？能從中讀到哪些內(nèi)容？
葉青：我國(guó)目前的財(cái)政支出預(yù)算體系按照支出功能分類主要包括類、款、項(xiàng)、目這四級(jí)科目，主要是由粗到細(xì)分層設(shè)置。
類級(jí)科目反映政府主要職能，包括一般公共服務(wù)、國(guó)防、教育、公共安全等17大類，反映各類支出在總支出中比重，以及比重的增長(zhǎng)變化。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，希望一般公共服務(wù)的比重能夠下降。
款級(jí)科目反映政府履行某項(xiàng)職能所要從事的主要活動(dòng)，如教育類下分設(shè)10款，包括教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育等。希望用于教育管理的比重能夠下降，普通教育、職業(yè)教育等直接提高教育水平的比重能夠上升。
項(xiàng)級(jí)科目反映某活動(dòng)下的具體事項(xiàng)，如普通教育下分學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、高等教育等。各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)不同階段的教育。如義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)絕大部分由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
目前中央財(cái)政預(yù)算支出的公開(kāi)狀況為部分重點(diǎn)支出公開(kāi)細(xì)化到“項(xiàng)”，其余非重點(diǎn)支出公開(kāi)細(xì)化到“類”。如果能盡快公開(kāi)到“目”，內(nèi)容就十分細(xì)致了，比如說(shuō)招待費(fèi)，就要在支出中列出每次招待的清單：接待了什么人？在哪些方面花了錢？分別花了多少。
□六大問(wèn)題
問(wèn)題：支出情況缺乏細(xì)節(jié)
支招：增加鏈接介紹背景信息
部分內(nèi)容的籠統(tǒng)與粗略是目前預(yù)、決算公開(kāi)的一個(gè)問(wèn)題。尤其是一些投入大的項(xiàng)目，更應(yīng)公開(kāi)細(xì)致的支出，便于公眾監(jiān)督。而目前預(yù)、決算公開(kāi)的實(shí)際情況是，“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算公開(kāi)偏多，欠缺更多具體項(xiàng)目和支出用途的細(xì)節(jié)。公布內(nèi)容繼續(xù)細(xì)化能否出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的政府預(yù)、決算公開(kāi)的“國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”？
葉青：有可行性。這方面可以做一個(gè)相關(guān)的“鏈接”，說(shuō)明每個(gè)財(cái)政數(shù)字更多的背景信息。老百姓只要點(diǎn)擊這個(gè)數(shù)字，就可以鏈接到相關(guān)信息，免得大家總是“知其然不知其所以然”。
難度：★★★★
問(wèn)題：查詢信息大海撈針
支招：統(tǒng)一欄目公布預(yù)算信息
目前預(yù)、決算公布欄目不統(tǒng)一。有公布在“政府部門信息公開(kāi)目錄”、“財(cái)政信息”等欄目?jī)?nèi)的，也有公布在其他欄目?jī)?nèi)的。還有單位是放在“滾動(dòng)信息”欄內(nèi)，不長(zhǎng)時(shí)間觀察很難發(fā)現(xiàn)。此外，公開(kāi)信息放在一級(jí)、二級(jí)、甚至三級(jí)頁(yè)面的都有。有些單位網(wǎng)站甚至連某些常用搜素引擎都搜不到，需要其他小眾搜索引擎才能搜到。目前無(wú)論是中央部門還是一些省級(jí)部門的預(yù)決算和三公信息公開(kāi)，都已涉及百余個(gè)部門。而在一些地區(qū)的區(qū)縣級(jí)部門，涉及單位總數(shù)甚至可能達(dá)上千家。如此龐雜的部門，均由各部門自行公布，公眾即使想監(jiān)督，礙于海量信息獲得的不易，也可能有些人會(huì)望而卻步。能否明確通過(guò)某一個(gè)政府部門的網(wǎng)站進(jìn)行統(tǒng)一公布，為公眾提供便利。
葉青：可以做到。一是可由財(cái)政部門統(tǒng)一規(guī)定部門預(yù)算公開(kāi)的格式，越細(xì)越好。二是在門戶網(wǎng)站中，預(yù)算公開(kāi)的欄目放在統(tǒng)一的位置，讓大家一目了然。三是政府要像重視收稅一樣重視支出公開(kāi)問(wèn)題。
難度：★★★★
問(wèn)題：口徑模糊易致誤讀
支招：人錢物產(chǎn)口徑必須清楚
“三公”經(jīng)費(fèi)、工資福利等一些預(yù)算資金的去向直接涉及部門人數(shù)，但針對(duì)人數(shù)口徑卻不同。近日有媒體報(bào)道稱北京某街道辦事處人均年薪20多萬(wàn)元，該街道隨即解釋公示的工資福利支出為總數(shù)，但公示的在職人數(shù)僅為公務(wù)員和事業(yè)單位人數(shù)，不包括也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)的社工和協(xié)管員人數(shù)，導(dǎo)致誤讀。此外，例如公務(wù)接待費(fèi)用的人均標(biāo)準(zhǔn)有多高？部委間以及同系統(tǒng)中央地方工資福利差距有多大，和社會(huì)平均工資相比如何？行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的人均水平多高，部門間運(yùn)行績(jī)效差距有多大？對(duì)于這些公眾關(guān)心的問(wèn)題，公開(kāi)單位是否有能力做到針對(duì)不同數(shù)據(jù)，公開(kāi)更有針對(duì)性的口徑。
葉青：可行。部門預(yù)算公開(kāi)的口徑一定要統(tǒng)一。有多少人，花多少錢，怎么花的，每個(gè)人各花了多少錢。“人-錢-物-產(chǎn)”的口徑說(shuō)清楚應(yīng)該是不難的。關(guān)鍵是愿不愿意說(shuō)清楚。
難度：★★★★
問(wèn)題：溝通尚欠暢通機(jī)制
支招：不開(kāi)發(fā)布會(huì)也應(yīng)網(wǎng)上答疑
目前一些部門的信息公開(kāi)還是單向傳導(dǎo)，缺乏答疑機(jī)制。對(duì)于公眾與媒體因此產(chǎn)生的疑惑，公開(kāi)部門缺乏更有效的溝通機(jī)制。這在一定程度上，不利于公眾深入準(zhǔn)確地了解公開(kāi)信息內(nèi)容。
葉青：可行。各部門可以召開(kāi)解答部門預(yù)算的專門新聞發(fā)布會(huì)。此外，不少部門已經(jīng)有了微博、微信，在上面回答問(wèn)題也不是不可以。公民、納稅人是有知情權(quán)的。
難度：★★★★★
問(wèn)題：基層公開(kāi)尚顯粗放
支招：基層應(yīng)認(rèn)識(shí)到公開(kāi)是必須環(huán)節(jié)
隨著公開(kāi)次數(shù)的增加，一些中央和省級(jí)單位在進(jìn)行信息公開(kāi)時(shí)，內(nèi)容、格式與解釋方式等已相對(duì)細(xì)化。相比之下一些區(qū)縣級(jí)單位公開(kāi)信息卻顯得較為“粗放”，如“三公”部分項(xiàng)目不公布增減幅度；還有的未公開(kāi)“三公”信息；一些未公布具體支出項(xiàng)目，只知道總計(jì)花了多少錢，但“錢花到哪”仍未告知。由于區(qū)縣部門是公眾辦事直接接觸的部門，公眾又生活在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，因此對(duì)于這些身邊單位的信息公開(kāi)，也格外關(guān)注。區(qū)縣級(jí)公開(kāi)信息的水準(zhǔn)如何盡快提升？
葉青：基層可以提高公開(kāi)精細(xì)水平。今年有些地方公開(kāi)區(qū)縣預(yù)算，屬于提前一年公開(kāi)。2015年是基層部門預(yù)算公開(kāi)的最后期限?；鶎宇A(yù)算公開(kāi)可能問(wèn)題不少。這一方面要加強(qiáng)引導(dǎo)、統(tǒng)一部署工作，另一方面基層政府部門也要認(rèn)識(shí)到，預(yù)算公開(kāi)已經(jīng)是一個(gè)不可或缺的預(yù)算環(huán)節(jié)。
難度：★★★
□大事記
◎2009年中央4張預(yù)算表首次公開(kāi)
中央：2009年全國(guó)“兩會(huì)”后，財(cái)政部首次公布了經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算的4張表格，邁出了中央財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的重要一步。
地方：有個(gè)別地區(qū)公開(kāi)預(yù)算信息。
◎2010年中央部門預(yù)算首次公開(kāi)
中央：2010年公開(kāi)的中央財(cái)政預(yù)算表格進(jìn)一步增加到12張，基本上細(xì)化到“款”級(jí)科目。此外，實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算首次向社會(huì)公開(kāi)。2010年我國(guó)首次推進(jìn)部門預(yù)算公開(kāi)，報(bào)送全國(guó)人大審議預(yù)算的98個(gè)中央部門中，有75個(gè)公開(kāi)了部門預(yù)算。
地方：18個(gè)省區(qū)市公
開(kāi)了本地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算。
◎2011年“三公”信息公開(kāi)
中央：中央財(cái)政2010年度行政經(jīng)費(fèi)支出決算總額和“三公”經(jīng)費(fèi)決算總額，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后得以公開(kāi)。2011年，公開(kāi)部門預(yù)算的中央部門數(shù)量增加到92個(gè)，并有90個(gè)中央部門公開(kāi)了部門決算。
地方：除一些省區(qū)市財(cái)政自身進(jìn)行了公開(kāi)外，還有部分省區(qū)市公開(kāi)了省直部門的部門預(yù)算。
◎2012年部委預(yù)算基本統(tǒng)一格式
中央：2012年部委公開(kāi)的部門預(yù)算內(nèi)容更加細(xì)化，而且基本統(tǒng)一了格式，增加目錄方便公眾閱讀，同時(shí)還采用了柱狀圖和餅狀圖等圖文互動(dòng)的方式，使解釋說(shuō)明更細(xì)化。
地方：公開(kāi)預(yù)算的部門不斷增加，內(nèi)容更細(xì)。
◎2013年部委預(yù)算同步公布
中央：2013年相關(guān)中央部委均在一天內(nèi)同步公開(kāi)部門預(yù)、決算與“三公”經(jīng)費(fèi)信息。
地方：各地公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。如北京要求預(yù)算公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)中凡涉及有費(fèi)用增減的項(xiàng)目，要列明涉及職能調(diào)整還是人員增減等原因。
◎2014年“三公”壓縮力度加大
中央：尚未到各部門公開(kāi)預(yù)算時(shí)間。
地方：各地正在陸續(xù)公布過(guò)程中。今年北京“三公”預(yù)算總額的壓縮力度堪稱歷史之最。
問(wèn)題：按功能分類難監(jiān)督
支招：擴(kuò)大按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)內(nèi)容
目前我國(guó)預(yù)算收支編列包括按功能分類和按經(jīng)濟(jì)分類兩套主要體系。所謂功能分類體系，包括“小學(xué)教育”、“公立醫(yī)院”、“一般公共服務(wù)”、“社會(huì)保障和就業(yè)”等，即使公布到“項(xiàng)”一級(jí)，因這些項(xiàng)目支出仍涉及方方面面，大家依然較難知道資金的具體去向。而經(jīng)濟(jì)分類體系，包括“人頭工資”、“獎(jiǎng)金”、“差旅”、“會(huì)務(wù)”、“公車運(yùn)維費(fèi)”、“公務(wù)接待費(fèi)”等，了解這些單項(xiàng)信息更有助于公眾知曉資金用于何處，并行使監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)一般采用的是按功能分類。今后預(yù)算公開(kāi)能否更多轉(zhuǎn)型為按經(jīng)濟(jì)分類編列和公開(kāi)。
葉青：可行。預(yù)算公開(kāi)應(yīng)該“雙管齊下”，功能分類與經(jīng)濟(jì)分類一起上。目前我國(guó)主要是按功能分類公開(kāi)，但“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等公開(kāi)，已經(jīng)具備了經(jīng)濟(jì)分類的性質(zhì)，完全可以在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大按照經(jīng)濟(jì)分類的公開(kāi)內(nèi)容。
難度：★★★★
