2月份以來，任何關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的風(fēng)吹草動，都會成為公眾關(guān)注的焦點，并迅速激起更大的漣漪。
3月19日，一則迅速被各方辟謠的消息，讓古城保定迅速成為全國的“炒房圣地”，房價一日數(shù)漲，而在此之前，多年以來它最出名的似乎是驢肉火燒；4月3日，北京市西城區(qū)政府與河北省廊坊市政府剛剛簽署了一個全面合作的框架簽約，“北京動物園批發(fā)市場將搬遷至廊坊”的消息又立刻滿天飛……
各方的強烈關(guān)注和過度反應(yīng)背后，是醞釀多年的京津冀區(qū)域發(fā)展從“設(shè)想”進入“操作”階段的重要節(jié)點到來。
記者從國家發(fā)改委了解到，京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃正在緊鑼密鼓地制定中，將盡快對外公布。
今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報。習(xí)近平強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是一個“重大國家戰(zhàn)略”，并要求，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。
京津冀協(xié)同發(fā)展，就此進入快車道、關(guān)鍵期。
即將出臺的規(guī)劃中，將對京津冀各區(qū)域的功能如何定位？產(chǎn)業(yè)如何對接？環(huán)境整體治理如何部署？各方利益如何均衡？如何實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展……
京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，正成為各方猜想、討論的對象，更被寄予厚望。
無論如何，“010”電話區(qū)號范圍的不斷擴大，高鐵、輕軌、地鐵、高速公路等立體交通建設(shè)構(gòu)建半小時經(jīng)濟圈……似乎標(biāo)志著京津冀將加速步入“同城時代”。
可能會叫“首都圈規(guī)劃”
《中國經(jīng)濟周刊》記者從國家發(fā)改委了解到，有關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃正在緊鑼密鼓地制定當(dāng)中，將盡快對外公布。
促使該規(guī)劃盡快出爐的，是習(xí)近平總書記近期關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的重要指示。今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是一個“重大國家戰(zhàn)略”，并要求，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。
京津冀協(xié)同發(fā)展由此進入快車道。
其實，早在2006年，“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”就被列為要推出的區(qū)域規(guī)化第一批試點， “因為涉及到各方面利益的調(diào)整，遲遲沒有出臺?，F(xiàn)在應(yīng)該可以出來了?！北本┐髮W(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平向《中國經(jīng)濟周刊》表示，地區(qū)利益互相博弈使得這樣一個統(tǒng)籌性的規(guī)劃長期難以出爐；此外，京津冀區(qū)域的重要性也是一個原因，“因為首都在這里，這個區(qū)域確實需要一個高標(biāo)準(zhǔn)的、能代表中國發(fā)展趨勢和目標(biāo)方向的規(guī)劃，正因為對這個規(guī)劃寄予了更高的要求，所以一直沒有出臺。”
2006年，中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、國家規(guī)劃專家委員會委員樊杰主持了國家發(fā)改委委托的“京津冀都市圈區(qū)域綜合規(guī)劃”研制任務(wù)，也參與了正在編制的京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)任務(wù)。
樊杰向《中國經(jīng)濟周刊》透露，按照我國過去區(qū)域規(guī)劃的一般編制方式，都是在編制區(qū)域規(guī)劃之前，區(qū)域所在地的下一級政府先就本區(qū)域在區(qū)域規(guī)劃中的想法、需求和安排，提出一些具體的意見。因此，此次國家發(fā)改委在編制京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃之前，北京市政府、天津市政府以及河北省政府都相應(yīng)地編制了一個自身的規(guī)劃，而這三個地方規(guī)劃的名稱，均體現(xiàn)了“首都圈”字樣，“比如北京的叫‘北京首都圈XX規(guī)劃’，河北的叫‘河北省首都圈XX規(guī)劃’，天津的叫‘天津首都圈XX規(guī)劃’。”
據(jù)悉，正在進行的京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，是由國家發(fā)改委牽頭，組織國土部、住建部等相關(guān)部委人士，在京津冀三地編制的規(guī)劃基礎(chǔ)上，進行研討、修改；除此之外，業(yè)內(nèi)權(quán)威專家也是不可或缺的一部分，“相當(dāng)于部委、地方和專家的意見整合，最后構(gòu)成了整個首都經(jīng)濟圈的規(guī)劃。規(guī)劃同時還會考慮公眾對區(qū)域規(guī)劃的想法，在編制過程中還會征求公眾的意見?！狈苷f。
每一個國家規(guī)劃，因類型不同，其工作步驟也有不同的形式，“有的是區(qū)域所在地的下一級政府‘上報’；有的是國家發(fā)改委牽頭，下一級政府帶著自己的規(guī)劃組成一個大的編寫組，就直接參與了。尤其是京津冀區(qū)域因為離得近，有可能大家都坐在一起了，以便隨時溝通，共同編制完成國家總體的規(guī)劃區(qū)域?！狈苷f，“按照規(guī)定，在國家規(guī)劃沒有出臺之前，各省份的規(guī)劃方案都不能擅自出臺。”
京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃到底會以什么名稱呈現(xiàn)，目前不得而知。據(jù)知情人士透露，如果不出意外，可能會叫“首都圈規(guī)劃”。
這和國家規(guī)劃專家委員會委員、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長楊開忠教授的觀點不謀而合?！拔也粡娬{(diào)叫‘首都經(jīng)濟圈’，因為這已經(jīng)不僅僅是個經(jīng)濟問題，還有社會、文化等其他方面，‘首都圈’的叫法更有利于首都圈內(nèi)各地的均衡發(fā)展。”
除此之外，多年來，關(guān)于“首都經(jīng)濟圈”的空間范圍界定，也是各界爭議的焦點。
“2+5”(北京、天津+唐山、秦皇島、承德)、“2+7”(北京、天津+河北廊坊、秦皇島等7市)、“2+8”(北京、天津+河北石家莊、廊坊等8市)、“2+11”(北京、天津+河北石家莊、廊坊等11市)等多個方案，確實讓學(xué)界熱鬧了一番。
樊杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》，這次編制京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃時，究竟應(yīng)該包括哪些地方，圍繞這個事情討論了很長時間，一直難以確定。“現(xiàn)在就是北京、天津和河北省，一省兩市的全部范圍。”
應(yīng)不會有“XX是政治副中心”的提法
從北京出發(fā)向南走京珠高速，141公里，開車2小時，便是河北省保定市。
3月19日，有媒體報道稱，北京政治副中心初定河北保定。雖然國家相關(guān)部門辟謠稱，該消息不實，但是這并不影響人們對保定的關(guān)注。3月份以來，“京津冀協(xié)同發(fā)展”這一概念，讓保定和北京前所未有地緊密連接在一起。
這些消息或傳言給保定和保定人帶來了什么變化？《中國經(jīng)濟周刊》記者前往保定實地考察和采訪。
3月末，保定迎來了一場春雨，霧霾也消失得沒了蹤影。寬闊的大街上，上班的人急匆匆走過，吃過早飯的老人三三兩兩悠閑地散步，公交車也擠得滿滿的?；秀敝g，會讓人覺得這里和北京沒什么兩樣。
紅綠燈路口，不時穿梭著遞小廣告的，只要看到北京的車牌，就會拼命往車?yán)锶V告，清一色的售房信息。他們很熱情地招呼你：去這個樓盤實地看看吧。
3月以來，保定的各大樓盤，到處是從北京等地蜂擁而至的個人房地產(chǎn)投資者，火爆的保定樓市“每天都在漲，一天一個價”。據(jù)搜房網(wǎng)保定站統(tǒng)計，自“京津冀協(xié)同發(fā)展”概念提出后，保定近一周的銷售套數(shù)在2000套以上，銷售額保守估計在10億元以上。
3月26日，河北省政府出臺《河北省委、省政府關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，該意見明確提出打造京津保三角核心區(qū)，其中，保定作為畿輔節(jié)點城市，利用地緣優(yōu)勢，謀劃建設(shè)集中承接首都行政事業(yè)等功能疏解的服務(wù)區(qū)。
這個官方文件讓古城保定再次成為公眾關(guān)注的焦點，有人認為，保定是“政治副中心”的可信度得到提升。
“其實，這里存在一個誤區(qū)?！狈苷f，《河北省委、省政府關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》是對3月16日我國正式發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的呼應(yīng)，跟京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃是兩回事。而且，國家的相關(guān)規(guī)劃是指導(dǎo)性的，因此，在規(guī)劃中應(yīng)該看不到“保定是政治副中心”等類似提法。
此外，“政治副中心”這一表述，也遭到業(yè)內(nèi)人士的反對。“這個提法不正確?！?北京大學(xué)楊開忠教授向《中國經(jīng)濟周刊》明確表示，政治和行政是有區(qū)別的，政治側(cè)重決策，行政側(cè)重執(zhí)行。決策功能是首都的核心功能，現(xiàn)在縮減的不是決策功能，而是非核心的執(zhí)行部分。而且“保定污染比北京還嚴(yán)重，到底適不適合承接行政事業(yè)功能，這些問題都需要討論和研究”。
據(jù)記者了解，北京將遷移出的不僅僅是部分行政功能，還有一部分高校、文化、衛(wèi)生機構(gòu)等。楊開忠認為，不管承接地定在什么地方，“行政副中心或國家行政新城、國家行政文化新城”的提法更為貼切。
諸多專家認為，判斷一個地方是否適合承接北京轉(zhuǎn)移出來的行政事業(yè)功能，與北京中軸線的距離是重要因素之一。
在楊開忠看來，合適的地方應(yīng)該在距離北京天安門50～80公里的位置。如果太近，就有可能連成一片，最后北京又成了城市“攤大餅”；太遠，又不便于跟北京首都核心功能聯(lián)系。這個不遠不近的位置最好取在北京中軸線向南的區(qū)位，在保定和霸州之間?！耙驗檫@個位置在首都新機場以南，不僅可以疏解北京行政或事業(yè)功能，而且首都新機場還可以減少北京的交通壓力?！?/p>
北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平更傾向于“行政副中心”定在距離天安門62公里的涿州?！斑@里面肯定有保定，但不一定是保定市區(qū)，涿州也是保定的地盤。從這個角度，涿州肯定要比邯鄲或者其他更遠的地方有優(yōu)勢，更容易接納北京的產(chǎn)業(yè)和城市功能轉(zhuǎn)移?！?/p>
規(guī)劃應(yīng)涉及三大層次
樊杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃應(yīng)涉及三個層次的內(nèi)容，第一個層次主要闡述這個區(qū)域和國家的關(guān)系。“任何一個區(qū)域規(guī)劃主要起一個‘承上啟下’的作用。第一個層次就是‘承上’，即國家整體發(fā)展規(guī)劃中，京津冀區(qū)域在全國的一個基本定位。”
京津冀的一個最核心的部分就是首都北京，規(guī)劃首先應(yīng)提出怎樣把北京打造成為一個世界級城市，“中國只有一個首都，而北京承擔(dān)著引領(lǐng)中國走向世界的重任，不僅參與世界的競爭，還代表著整個中國的利益訴求，為此要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。”
而京津冀作為一個區(qū)域整體怎么實現(xiàn)一系列目標(biāo)，也應(yīng)在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，“京津冀地區(qū)怎么通過自身的創(chuàng)新驅(qū)動、一體化區(qū)域的協(xié)調(diào)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的推進，如何發(fā)揮京津冀地區(qū)在中國北方區(qū)域的現(xiàn)代化建設(shè)中，起龍頭帶動作用，進而引領(lǐng)中國走向世界。”
第二個層次是關(guān)于城市之間關(guān)系。“要唱好北京和天津的‘雙城計’，京津冀三地之間城市功能如何定位，城市之間如何分工協(xié)作，包括創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的打造、未來社會文化網(wǎng)絡(luò)的打造和基礎(chǔ)設(shè)施公共資源合理配置網(wǎng)絡(luò)的打造等。”
第三個層次是關(guān)于城市和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。“京津冀是城市化水平最高的一個區(qū)域，最有條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。而城鄉(xiāng)一體化就是把基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源，在區(qū)域范圍內(nèi)能夠合理地進行組織。”
“圍繞著這三個方面還有一系列的內(nèi)容，包括在產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、環(huán)境的整體治理和整個生態(tài)環(huán)境的共同建設(shè)方面，以及海陸如何進行統(tǒng)籌，海域環(huán)境倒逼陸地進行治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等方面的內(nèi)容也會有體現(xiàn)。”
樊杰表示，國家的規(guī)劃是指導(dǎo)性的，至于下一步京津冀三地如何協(xié)同發(fā)展，有待在規(guī)劃頒布之后，再進一步編制其他規(guī)劃和條例來體現(xiàn)。
任何一部規(guī)劃在實施過程中都會經(jīng)歷不斷地“協(xié)調(diào)”和“博弈”的一個過程，“通常的做法是地方直接和主管部門進行銜接和協(xié)調(diào)。比如用地出現(xiàn)問題，肯定是國土資源部出面。主要根據(jù)這個問題歸屬哪個行政部門負責(zé)，然后跟相應(yīng)的省市和地市進行協(xié)商。”
“這種邊制定邊實施的做法，主要原因是我國缺乏區(qū)域間的協(xié)調(diào)機制和法律保障，也說明我國整個規(guī)劃的體系是不健全的?！狈苷f。
管理機制、組織架構(gòu)“高配”？
不過，一個現(xiàn)實的問題是，京津冀一體化發(fā)展協(xié)調(diào)難度比較大。京津冀地區(qū)，一個首都、兩個直轄市、三個行政區(qū)。河北省社科院經(jīng)濟所所長薛維君表示，京津冀關(guān)系與珠三角、長三角不同，表面看是京津冀三方的關(guān)系，實際上是“三地四方”的關(guān)系。
“第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區(qū)域的超級存在或超級主體?！毖S君向《中國經(jīng)濟周刊》表示，地區(qū)定位和身份的這種客觀上不平等的區(qū)域關(guān)系，既模糊了京津冀關(guān)系的界限，不知道北京什么時候代表中央，什么時候代表北京市，又阻斷了京津冀三方解決問題的市場通道?！盎诖朔N考慮，需要有一個在力量上超越三方、在目標(biāo)上超越三方、在動力上超越三方的強大外力，才能夠推動這個問題的解決?！?/p>
樊杰提出未來京津冀協(xié)同發(fā)展的管理機制、組織架構(gòu)“高配”的觀點?！案吲洹保⒉灰馕吨欢ㄒ闪⒁粋€機構(gòu)，中央完全可以對京津冀地區(qū)的發(fā)展形成一個管理辦法，通過人大審批，就具有法律效應(yīng)了。
楊開忠也認為，從政府層面，應(yīng)當(dāng)探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的發(fā)展委員會?！斑@個委員會可以根據(jù)京津冀之間不同的、需要協(xié)同的領(lǐng)域，設(shè)立相應(yīng)的專門委員會或?qū)ｉT工作小組來負責(zé)協(xié)調(diào)，比如交通專門委員會、環(huán)境保護專門委員會?！?/p>
從社會層面，中國人民大學(xué)區(qū)域與經(jīng)濟研究所所長孫久文建議，“政府要科學(xué)決策、民主決策，要相應(yīng)地建立起首都圈發(fā)展專家咨詢委員會，把對首都圈有長期研究、專業(yè)基礎(chǔ)、可持續(xù)研究的專家、代表性專家納入首都圈專家委員會中來，讓他們?yōu)槭锥既Φ陌l(fā)展、決策出謀劃策?！薄吨袊?jīng)濟周刊》 記者 王紅茹|北京、河北報道
(李雪、李靜對本文亦有貢獻)
