《中國經濟周刊》 記者、中國經濟研究院研究員 劉德炳|執(zhí)筆
報告背景
近20年來，隨著中國房地產業(yè)的興起和發(fā)展，中國城市建設、地方政府資金、市民生活質量、城市周邊農村經濟發(fā)展等方面，獲得了快速發(fā)展和極大改善。這其中的直接貢獻便是土地財政。土地財政成為地方政府新的和重要的財政收入來源，為城市社會經濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時，一些地方政府出于經濟增長和財政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動”，其財政支出過度依賴于土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，即當前被外界所詬病的“土地財政依賴癥”。
目前對于“地方債是否過度依賴土地財政以至壓縮樓市調控空間、綁架中國經濟”等疑慮，各界爭論不一，但爭論各方卻缺少量化標準，更沒有一個量化指標。
量化指標是分析問題和解決問題的必要基礎。對于土地財政而言，有了具體的量化數(shù)據(jù)，可以更清晰地了解和分析土地財政的現(xiàn)狀和問題，特別是準確界定和判斷地方債與土地財政之間的合理依賴度，為房地產政策和地方債務等重大問題提供分析思路和決策依據(jù)。
報告的數(shù)據(jù)來源
從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計廳(局)陸續(xù)公布了各省份政府性債務審計結果，這是全國省級審計部門第一次集中對外公布地方債。
從公布的審計報告來看，各省級審計部門關于地方債的審計報告基本上使用了同樣的報告格式：主要分為“近年來加強政府性債務管理的主要措施”、“政府性債務規(guī)模及結構情況”、“全省政府性債務負擔情況”、“政府性債務管理中存在的主要問題”四個版塊。
而在“政府性債務管理中存在的主要問題”這個版塊，審計部門公布的主要問題有三個，一是政府負有償還責任的債務增長較快，二是部分地方和行業(yè)債務負擔較重，三是地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。
其中，第三個問題，即“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級審計報告中最受關注的問題。據(jù)統(tǒng)計，29個省份(新疆、西藏、港澳臺除外)的審計公告中，在介紹“政府性債務管理中存在的主要問題”時，有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。
23個省份的審計機構給出了截至2012年底“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”的具體數(shù)值或可供測算的相關項數(shù)值。該數(shù)值反映了土地財政在地方債中的比重，也反映了地方政府對土地財政依賴的程度。因此，我們將審計報告中的“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”稱之為“土地財政依賴度”。
報告的量化指標的計算方法
“土地財政依賴度”，即“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”的數(shù)值，其計算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務”的總額(即分子)，除以“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”(即分母)得出。
具體來說就是，首先，省級審計部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務”的本省份各級地方政府的范圍并計算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級政府；四川的范圍是“18個市級、111個縣級政府”(即四川省21個市(州)、183個縣(市、區(qū))中，有18個市級、111個縣級政府承諾以土地出讓收入償還債務，其他的則不算在內)。
其次，省級審計部門再統(tǒng)計出本省份“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”(有極個別省份如四川，其統(tǒng)計口徑不含省級政府債務，只統(tǒng)計了市縣兩級政府)。
最后，將以上兩項統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務”總額除以“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”，從而得出“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”這一數(shù)值。即我們稱之為的“土地財政依賴度”。
根據(jù)上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數(shù)據(jù)，《中國經濟周刊》、中國經濟研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。
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