“要賦予人大對預算草案修正權和調整權”
公民和政府的關系，可以體現(xiàn)為納稅者和收稅者的關系。政府向公民征稅，以稅款提供公民個人無法提供的系列公共物品和服務——如公路、街道、路燈、治安、消防、環(huán)保等。
而政府提供怎樣的公共物品和服務，要花多少錢，錢要怎么花，被誰花，每個項目分攤多少錢？則需要向民眾詳細地、原原本本地陳述出來。這就是每年我國各級政府要向民眾公布財政預算的意義。
“從這個意義上講，預算是國家的財政收支計劃，決定并集中反映國家機關活動的范圍、方向和政策?！?全國人大常委、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿告訴《中國經(jīng)濟周刊》，財政預算制度不僅涉及到經(jīng)濟體制，也涉及到政治、社會、文化和生態(tài)文明體制。
尹中卿認為，十八屆三中全會通過的《決定》提出“改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，因此，可以把預算制度改革與創(chuàng)新作為全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。
目前我們的預算體系還存在哪些問題？“突擊花錢”為何屢禁不止？為何會出現(xiàn)有代表所說的，對預算草案提出意見得不到重視和采納的情況？日前，長期在全國人大從事政府預算工作的尹中卿在接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪時，對解決上述問題提出了獨到的見解。
“明確預算收入的法律性質”
十八屆三中全會提出要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。在尹中卿看來，這就是明確預算收入的法律性質，將所有政府收入全部列入預算。目前，我國的政府收入包括公共財政收入(這部分收入主要來源于稅收)，政府性基金收入，國有資本經(jīng)營收入以及社會保險基金收入。但除了每年中央政府的財政預算報告會公布上述全口徑收入的預算外，地方各級政府僅公布公共財政收入的預算。
《中國經(jīng)濟周刊》： 雖然是公共預算，但對于大多數(shù)公眾來說，政府哪些收入列入預算還是顯得有些神秘。
尹中卿：主要問題是公共預算的不完整性。目前的預算收入以稅收為主，一些部門資金沒有全部納入預算，預算支出范圍大于公共預算支出范圍，農(nóng)業(yè)、教育、科技等重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，影響預算整體性。地方政府的公共預算不完整，轉移支付、稅收返還、補貼收入沒有完全納入預算。
十八屆三中全會提出要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。我想，這就是要明確預算收入的法律性質，將所有政府收入全部列入預算。要合理劃分政府和市場的邊界，嚴格界定財政資金使用范圍，通過公共預算提供公共服務，保障和改善民生。
《中國經(jīng)濟周刊》：近段時間以來，由于信息不透明，媒體推測全國人民通過繳納三峽基金向三峽工程上交了5000億元，引起了很大的輿論爭議。在您看來，類似的政府性基金該如何管理？
尹中卿：政府性基金預算收入來自非稅收入，支出專款專用。多年以來，政府基金預算僅有總額而沒有具體細目，許多規(guī)制性收費、準入性收費、集資性收費、補償性收費、懲罰性收費都是自立規(guī)章，自收自支。
目前，地方政府性基金收入結構不合理，2013年地方政府性基金本級收入4.8萬億元，其中國有土地使用權出讓收入4.1萬億元。許多地方政府土地出讓金收支管理粗放。
我認為，人大要督促將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算，規(guī)范土地出讓收入分期繳納行為，依法查處違反規(guī)定減免或者變相減免土地出讓收入行為，督促土地出讓收入應征盡征。與此同時，要調整和細化土地出讓收支有關科目，明確具體用途，?？顚Ｓ?，與一般預算分賬核算，分開管理，加強支出使用監(jiān)管，全面、清晰反映土地出讓收支情況。
“地方政府合理不合法的舉債普遍存在”
目前，地方預算沒有把政府性債務、擔保債務和或有負債納入預算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。據(jù)國家審計署審計，截至2013年6月，各級政府債務接近30萬億元，其中地方政府性債務接近18萬億元。
《中國經(jīng)濟周刊》：國務院總理李克強在今年的政府工作報告中提出，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防止和化解債務風險。您對此怎么看？
尹中卿：目前，中央預算已將政府債務納入預算，但沒有把或有負債(一種潛在的債務)納入預算。地方預算沒有把政府性債務、擔保債務和或有負債納入預算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。
據(jù)國家審計署審計，截至2013年6月，各級政府債務接近30萬億元，其中地方政府性債務接近18萬億元。政府債務過快增長，不僅留下居高不下的隱性赤字和債務負擔，而且也給金融機構帶來風險。
十八屆三中全會提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，“編制全國和地方資產(chǎn)負債表”，加大“新增債務”指標在考核評價體系中的比重，對防范和化解政府性債務提出新的要求。
我認為，中央政府預算要切實貫徹收支平衡原則，逐步削減預算赤字，減少債務。地方政府要穩(wěn)妥處理存量債務，清理規(guī)范地方融資平臺，有效控制新增債務，將地方政府債務收支分類納入預算管理，逐步形成管理規(guī)范、運行高效的舉債融資機制、債務規(guī)模管理和風險預警機制，防范和化解財政風險。
“要賦予人大對預算草案修正權和調整權”
尹中卿認為，預決算審查和批準要拓展新的重點，針對支出預算和政策進行實質性審查，找出政府預算分配中存在的不合理地方，確保預算資金投入到最重要的政策領域，提高預算資金使用效率。
《中國經(jīng)濟周刊》：年底結賬過年，是慣例。雖然年年公眾都會質疑地方政府年底的“突擊花錢”，但這一現(xiàn)象并未有效根治，您認為應如何解決？
尹中卿：從20世紀80年代開始，許多發(fā)達國家相繼采用中期預算框架，實行滾動預算。我國一直實行年度預算體制。由于年度預算更多關注“資金”而不是“政策”，很容易使政府只考慮年度收支安排，有多少錢花多少錢，不利于長遠規(guī)劃、科學配置和統(tǒng)籌調整財政資源和收支政策。
十八屆三中全會提出“建立跨年度預算平衡機制”，對長期以來實行的“量入為出、收支平衡”原則提出了新的要求。隨著預算規(guī)模擴大和預算改革深化，我國有必要引入中期預算框架，在編制年度預算的同時編制3年或5年滾動預算，實現(xiàn)年度預算與中期預算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機銜接，由年度平衡擴展到周期性平衡，提高預算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。
此外在我國，預算編制機構不統(tǒng)一。不僅財政部門內部設置多個預算編制機構，其他部門也存在許多類似機構。這種多元行政預算體制造成預算編制分散，部門分工不明確。預算改革與創(chuàng)新，要求將預算編制權集中到財政部門。要從內容上編實預算，把屬于政府的所有收支全部納入預算。要從方式上編實預算，盡量減少并最終取消代編預算。
《中國經(jīng)濟周刊》：您曾提到要探討改革人大會期制度？
尹中卿：許多國家議會將60%的會期都用在審核預算上，我國安排的時間卻不多。我國現(xiàn)行財政年度與自然年度相同，而批準預算的時間往往在3月之后。解決這種尷尬局面，一種辦法是將我國財政年度改變?yōu)閺漠斈?月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會時間提前到上年的12月份，或加開一次秋季會議，專門審查批準下一年度計劃和預算。
在人大開會之前，可以考慮增加人大常委會會議審查的環(huán)節(jié)，或者組織部分代表提前審查。在人代會上，要考慮恢復對預算執(zhí)行情況和預算草案進行說明的口頭報告，安排專門時間對預算草案進行專題審議討論，保障人大行使預算審查批準權。
《中國經(jīng)濟周刊》：今年全國兩會期間，有代表稱對預算草案提出的意見得不到重視。您認為如何能讓代表們在預算編制和審批中更好地履職？
尹中卿：就預算審批而言，由于預算草案粗糙，人大審批預算很容易流于形式。由于沒有修正案制度，代表對預算草案提出意見得不到重視和采納。隨著預算編制越來越細化，對預算審批的要求越來越高，預算審批權也需要拓寬。
許多發(fā)達國家議會都擁有程度不同的預算修正權。我國憲法和法律對在審批過程中是否享有預算草案修正權則語焉不詳，在實踐中人大往往只能就預算草案的同意與否行使審批權。為了增強人大預算審批的針對性和實效性，使人大代表的審議意見在預算安排中得到體現(xiàn)，需要盡快從法律層面廓清預算審批權范圍，賦予人大對預算草案的修正權和調整權。同時，還可以探討建立預算草案分項審批、單項表決和部門預算表決制度。劉永剛
