把權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)算的籠子
——聚焦預(yù)算法修改三審
預(yù)算修法是對中央與地方、立法與行政、政府與老百姓等方方面面關(guān)系的調(diào)整。修法走到這一步已屬不易，但還有很長的路要走。
4月21日下午，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案提交全國人大常委會三審。這是黨的十八屆三中全會以來，預(yù)算法修正案草案首次上會。
十八屆三中全會把財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在財稅體制改革方面，十八屆三中全會提出的首要任務(wù)就是改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。
“十八屆三中全會為從根本上深化預(yù)算改革、建立現(xiàn)代預(yù)算制度明確了指導(dǎo)思想。三審稿的很多修改正是著眼于落實(shí)全會的要求?！敝袊ù髮W(xué)財稅法學(xué)研究中心施正文評價說。
中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，中央要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，預(yù)算制度就是其中一個籠子。“通過修法，要建立最嚴(yán)密的預(yù)算制度，防止權(quán)力濫用”。
從“管理法”到“控權(quán)法”
現(xiàn)行預(yù)算法制定于1994年，其規(guī)定的立法宗旨是強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控。在修法的討論中，大多數(shù)聲音都認(rèn)為立法宗旨應(yīng)該修改。
正如施正文所指出的，20年前我國尚沒有提出公共財政改革的目標(biāo)，對預(yù)算民主和預(yù)算法治也沒有充分的認(rèn)識，過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算對宏觀調(diào)控的作用，而忽視了對政府收支權(quán)力的監(jiān)控功能。
預(yù)算法修正案草案三審稿首次將立法宗旨改為：“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>
施正文表示：“三審稿對立法宗旨的修改，深刻蘊(yùn)涵了法治和民主精神，是預(yù)算法從‘管理法’向‘控權(quán)法’轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志?！?/p>
邁向全口徑管理
除了預(yù)算收入，當(dāng)前各級政府還有政府性基金收入、行政事業(yè)收費(fèi)收入、土地出讓金收入等，大部分都沒有納入預(yù)算，游離于監(jiān)管之外。尤其是近年來全國的土地出讓金收入已達(dá)數(shù)萬億元，成了“第二財政”。
預(yù)算法修正案草案二審稿明確，各級政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理。三審稿更進(jìn)一步，規(guī)定預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算。三審稿還分別規(guī)定了這四本預(yù)算的定義，補(bǔ)充明確了后三本預(yù)算的編制原則，如：“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支、收支平衡”“國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”“社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡、略有結(jié)余”。
“對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險三本預(yù)算編制原則的明確，意味著我國將逐步增強(qiáng)立法主導(dǎo)性、加強(qiáng)立法監(jiān)督，推進(jìn)各類預(yù)算的規(guī)范編制，約束過于寬泛的行政權(quán)。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗認(rèn)為，這些規(guī)定如能加以有效實(shí)施，將對我國建立健全全口徑預(yù)算管理體系產(chǎn)生積極作用。
預(yù)算公開更透明更及時
4月18日，中央各部門的官方網(wǎng)站掀起了一波“曬預(yù)算”的高潮。人們注意到，這次曬“三公”經(jīng)費(fèi)，財政部首次將“公務(wù)用車購置費(fèi)”和“公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)”分別列支。另一個細(xì)節(jié)是，今年新增了一張《“三公”經(jīng)費(fèi)財政撥款預(yù)算表》，將今年預(yù)算數(shù)與2013年預(yù)算數(shù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)分別列示。
預(yù)算公開透明，是大勢所趨。預(yù)算法修正案草案二審稿要求，預(yù)算應(yīng)當(dāng)及時公開，同時授權(quán)國務(wù)院制定預(yù)算公開的具體辦法。
三審稿去掉了對國務(wù)院的授權(quán)，同時增加了許多新規(guī)定。一是增加規(guī)定了應(yīng)該公開的內(nèi)容，包括：預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表；對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況的說明；各級政府、各部門、各單位使用財政性資金集中采購貨物、工程和服務(wù)的情況。二是明確了公開時間：政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及其報表，部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)或者批復(fù)后20日內(nèi)公開。
“對預(yù)算公開的內(nèi)容和公開的時間期限，直接規(guī)定在預(yù)算法中而不是授權(quán)國務(wù)院制定公開辦法，這增強(qiáng)了法律的可操作性?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授徐孟洲說。
施正文認(rèn)為，預(yù)算公開是預(yù)算民主的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)特征，只有預(yù)算公開透明，預(yù)算才能規(guī)范和合理?！叭龑徃逵窒蚯斑M(jìn)了一步，但離建立公開透明預(yù)算制度還存在很大差距。建議專門設(shè)置‘三公’經(jīng)費(fèi)等科目，讓預(yù)算真正反映財政資金的具體用途，提供社會最關(guān)注的預(yù)算信息?！?/p>
五道“防火墻”管住地方債
地方債問題一直飽受爭議。對此，預(yù)算法修正案草案三審稿取得重大突破，在適度賦予地方發(fā)債權(quán)的同時，以五道“防火墻”進(jìn)行嚴(yán)管。
這五道“防火墻”，一是明確舉債主體：僅限于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市。二是明確舉債方式、用途、償債資金：方式限于發(fā)行地方政府債券；用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資，并且不得用于經(jīng)常性支出；應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。三是明確債務(wù)規(guī)模和管理方式：地方政府債務(wù)規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，并列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。四是明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。五是規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
學(xué)術(shù)界普遍評價，這一重大修改是務(wù)實(shí)之舉。“這些年來，地方經(jīng)濟(jì)、社會、文化事業(yè)快速發(fā)展，資金不足是普遍問題，對地方舉債不能一味堵壓。”徐孟洲說，“三審稿允許地方舉債，是一個不小的突破。五道防火墻中前三項(xiàng)是為地方舉債打開了‘正門、前門’，后兩項(xiàng)是要堵死‘歪門、后門’?！?/p>
王雍君則提醒說，三審稿的規(guī)定等于排除了諸如深圳等副省級城市的舉債資格?！斑@些地方可能更有舉債能力和需求。建議對此進(jìn)一步修改。”
嚴(yán)管財政專戶
理論上，財政收入應(yīng)該都上繳國庫。但實(shí)踐中，地方政府在商業(yè)銀行開設(shè)專戶并不鮮見。地方的財政局長往往對在哪家銀行開設(shè)專戶具有很大話語權(quán)，個別地方由此產(chǎn)生了腐敗和利益輸送。
對此，預(yù)算法修正案草案三審稿作了嚴(yán)格的規(guī)定。一是明確政府的全部收入都應(yīng)當(dāng)上繳國庫；二是嚴(yán)格限制財政專戶開設(shè)范圍，只有法律明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，才可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶。
“所有收入都上繳國庫，這條規(guī)定堪稱三審稿的一大亮點(diǎn)?！蓖跤壕f。
他同時指出，這一條款也有美中不足，一是沒有把“國庫”明確表述為“國庫單一賬戶”；二是“全部收入”應(yīng)表述為“全部財政資金”，因?yàn)閭鶆?wù)資金不屬于收入，但同樣屬于財政資金，也應(yīng)納入國庫單一賬戶；三是還應(yīng)該規(guī)定“政府銀行賬戶和現(xiàn)金流必須定期向人大和社會報告與披露”。
“這些不足不利于對政府現(xiàn)金余額的集中化管理，也不利于增強(qiáng)透明度，建議進(jìn)一步修改?！蓖跤壕f。
強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督
對國家預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，是人大的重要職責(zé)。在這方面，預(yù)算法修正案草案三審稿也有不少新內(nèi)容。三審稿要求，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)細(xì)化，一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類(類、款、項(xiàng)三級)，應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(類、款兩級)，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。同時，三審稿還規(guī)定了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的編制原則。此外，還增加了對預(yù)算批準(zhǔn)前政府安排支出的監(jiān)督，要求這些支出情況應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案的報告中作出說明。
“上述三方面的內(nèi)容，對于細(xì)化預(yù)算編制、推進(jìn)預(yù)算公開透明、加強(qiáng)人大及常委會對預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查和全面監(jiān)督具有一定的積極作用。”朱大旗說。他表示，關(guān)于預(yù)算編制細(xì)化方面的規(guī)定，建議在“編列”前增加“至少”二字，否則預(yù)算法修改通過后，反而可能會阻礙細(xì)化預(yù)算編制改革的進(jìn)一步努力。
朱大旗強(qiáng)調(diào)，預(yù)算法的修改不是簡單的文字改動，而是對錯綜復(fù)雜的中央與地方、立法與行政、政府與老百姓等方方面面利益關(guān)系的調(diào)整。修法走到這一步已屬不易，但還有很長的路要走。
“三審稿是在十八屆三中全會后作出的一次重大修改，應(yīng)當(dāng)全文公開，進(jìn)一步征求意見，讓修法成為踐行民主立法、科學(xué)立法的過程。”施正文說，“唯有如此，一部真正具有進(jìn)步意義、人民滿意的新預(yù)算法才能問世?！蓖跻菀?殷泓
