——市縣政府財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)現(xiàn)狀調(diào)查
截至3月31日，雖然超過(guò)九成市縣政府在其政府網(wǎng)站上設(shè)置了政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄，但僅有不到兩成(15.8%)市縣政府網(wǎng)站公開(kāi)了2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算。其中，將公開(kāi)內(nèi)容細(xì)化到了支出功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目的僅占3%。
透明預(yù)算改革加速到來(lái)
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。2014年3月4日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》，要求政府預(yù)決算公開(kāi)要全部細(xì)化到支出功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算則要細(xì)化到具體項(xiàng)目。
同時(shí)，對(duì)公開(kāi)的主體、時(shí)間等也作出了明確規(guī)定。而后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2014年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》，要求各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)財(cái)政資金管理使用等方面做好政府信息公開(kāi)工作。
其實(shí)，陽(yáng)光財(cái)政、透明預(yù)算的要求不是第一次提出來(lái)，為了讓公眾了解目前全國(guó)地市級(jí)、縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)的概況，半月談社情民意調(diào)查中心近期進(jìn)行了市縣財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)現(xiàn)狀調(diào)查。
本次調(diào)查以財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》要求為調(diào)研主要框架，通過(guò)觀察所在地政府網(wǎng)站，調(diào)查2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)情況。
調(diào)查采取對(duì)市縣政府分層隨機(jī)抽樣的方式，從全國(guó)地級(jí)、縣級(jí)政府中，共抽取樣本234個(gè)，包括從地級(jí)政府中抽取樣本30個(gè)，從縣級(jí)政府中抽取樣本204個(gè)。調(diào)查內(nèi)容主要包括市縣政府2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算是否在其政府網(wǎng)站上公開(kāi)、在網(wǎng)站頁(yè)面上的位置是否顯著、預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容是否具體、“三公”經(jīng)費(fèi)是否公開(kāi)及其細(xì)化程度等等。
調(diào)查結(jié)果顯示，截至2014年3月31日，所有234個(gè)樣本中超九成在其政府網(wǎng)站上設(shè)置了政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄，但僅有15.8%的市縣政府在其政府網(wǎng)公開(kāi)了2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算信息，只有3%的市縣政府將公開(kāi)內(nèi)容細(xì)化到了支出功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目。
由此可見(jiàn)，從《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，信息公開(kāi)已經(jīng)成為各級(jí)政府主動(dòng)貫徹執(zhí)行的方針政策，信息公開(kāi)工作取得良好進(jìn)展。但具體到財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)上，市縣級(jí)地方政府工作狀況與黨的十八屆三中全會(huì)“全面規(guī)范和公開(kāi)透明”的要求還存在較大差距。
公開(kāi)形式不一，信息易見(jiàn)性較差
目前，市縣政府對(duì)財(cái)政預(yù)決算信息進(jìn)行公開(kāi)的形式主要包括以下幾種：
一是在首頁(yè)設(shè)置“政府信息公開(kāi)”欄目，在這一欄目中設(shè)置“財(cái)政信息”相關(guān)子欄目。但是，由于目錄的分類(lèi)方式、類(lèi)別的完整程度參差不齊，查看財(cái)政預(yù)決算信息仍不是很方便。
二是將市縣財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告與各級(jí)各部門(mén)單位財(cái)政報(bào)告或其他財(cái)務(wù)信息混在一起，在點(diǎn)擊多個(gè)“下一頁(yè)”后才能找到。
三是少數(shù)政府網(wǎng)站，如北京市豐臺(tái)區(qū)，專(zhuān)門(mén)制作了財(cái)政公開(kāi)專(zhuān)題頁(yè)面，并將專(zhuān)題頁(yè)面導(dǎo)覽以通欄形式置于網(wǎng)站首頁(yè)醒目位置。專(zhuān)題網(wǎng)頁(yè)以“總分”的形式展示總報(bào)告和各部門(mén)報(bào)告。
四是有些省份主動(dòng)進(jìn)行了信息公開(kāi)規(guī)范化的嘗試，例如廣西壯族自治區(qū)搭建了“廣西壯族自治區(qū)政府信息公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)”，區(qū)內(nèi)各級(jí)政府或有關(guān)部門(mén)的財(cái)政信息公開(kāi)都會(huì)鏈接到這個(gè)平臺(tái)上。盡管目前其信息也未盡齊備，但這種形式上的統(tǒng)一使得財(cái)政信息公開(kāi)朝著規(guī)范化方向發(fā)展。
統(tǒng)計(jì)顯示，36.3%的市縣政府網(wǎng)站上，能夠在首頁(yè)找到“財(cái)政信息”等相關(guān)鏈接，2.6%要到第三級(jí)頁(yè)面上才能找到，23.1%的網(wǎng)站完全沒(méi)有設(shè)置“財(cái)政信息公開(kāi)”相關(guān)頁(yè)面。
“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)離相關(guān)要求仍存在較大差距
今年的政府工作報(bào)告指出，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。而今年初各地相繼召開(kāi)的地方兩會(huì)上，“三公”經(jīng)費(fèi)的削減情況也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》要求，所有使用財(cái)政撥款安排“三公”經(jīng)費(fèi)支出的部門(mén)和單位都應(yīng)公開(kāi)財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算。
公開(kāi)本部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算總額和分項(xiàng)數(shù)額，應(yīng)對(duì)增減變化的原因進(jìn)行說(shuō)明；應(yīng)將“公務(wù)用車(chē)購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)”細(xì)化公開(kāi)為“公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)”和“公務(wù)用車(chē)運(yùn)行費(fèi)”。
對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的決算公開(kāi)，要細(xì)化說(shuō)明因公出國(guó)(境)團(tuán)組數(shù)及人數(shù)，公務(wù)用車(chē)購(gòu)置數(shù)及保有量，國(guó)內(nèi)公務(wù)接待的批次、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)總額，以及“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因等信息。
本次抽樣調(diào)查顯示，多數(shù)市縣級(jí)政府尚未貫徹落實(shí)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息公開(kāi)的要求。僅有5.1%的市縣政府對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況進(jìn)行了不同程度的公開(kāi)，其中，2.1%的市縣政府提到了“三公”經(jīng)費(fèi)與上年相比的增減情況，0.9%的市縣政府做到了將“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)細(xì)化到具體項(xiàng)目。
所有234個(gè)樣本中，沒(méi)有一個(gè)市縣政府對(duì)其“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算增減的原因給出解釋。只有3.8%的寫(xiě)明了公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)、因公出國(guó)(境)費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)的金額，2.1%將公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)和公務(wù)用車(chē)運(yùn)行費(fèi)預(yù)算分別公開(kāi)。
在“三公”經(jīng)費(fèi)決算公開(kāi)中，目前沒(méi)有市縣政府對(duì)因公出國(guó)(境)團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待人數(shù)批次等進(jìn)行細(xì)化說(shuō)明。
地市級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算信息公開(kāi)情況在各方面都要好于縣級(jí)。在所有地市級(jí)樣本中，公開(kāi)的占33.3%，公開(kāi)內(nèi)容細(xì)化到支出功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目的為10%，而縣級(jí)樣本的這兩個(gè)數(shù)字分別是13.2%和2%。在“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)方面，地市級(jí)樣本中20%進(jìn)行了公布，10%公布了經(jīng)費(fèi)增減情況；縣級(jí)樣本的這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為2.9%和1%。
對(duì)話(huà)專(zhuān)家：透明預(yù)決算如何“換擋提速”
問(wèn)：當(dāng)前市縣政府推行預(yù)決算公開(kāi)有沒(méi)有什么現(xiàn)實(shí)的困難？
馬蔡琛(南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授)：透明預(yù)決算在中國(guó)是個(gè)自上而下的過(guò)程。地方在政府信息、財(cái)政預(yù)決算信息公開(kāi)上，之前比較茫然，不知該公開(kāi)什么，怎么公開(kāi)，往往是先相互之間橫著看、再向系統(tǒng)部門(mén)的上端看，主要是擔(dān)心公開(kāi)“冒”了。
其實(shí)，基層預(yù)決算基本不涉及國(guó)防、外交、軍事等，沒(méi)有什么國(guó)家機(jī)密可言。理論上講，市縣財(cái)政花的是納稅人的錢(qián)，向納稅人匯報(bào)一下，有什么難處？難處其實(shí)說(shuō)白了，很可能就是里面有問(wèn)題，有違規(guī)操作。所以，財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)，也絕非易事。
趙早早(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室副研究員)：市縣財(cái)政本身規(guī)范度相對(duì)較低，財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)的背后，是對(duì)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算體制的一系列技術(shù)性支持，這種與財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)相配套的制度性變革，迫切需要全面啟動(dòng)。
問(wèn)：您如何評(píng)價(jià)這次市縣政府財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)現(xiàn)狀抽樣調(diào)查結(jié)果？
馬蔡琛：應(yīng)該注意到，從縱向上看，在政府信息公開(kāi)、財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)、“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)方面，這幾年的變化是天翻地覆的。但是，目前的情況確實(shí)與中央及財(cái)政部的要求、與百姓期待還有不小的距離。這次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也讓財(cái)政部3月下發(fā)上述文件的背景更為明晰地展現(xiàn)在公眾面前，換言之，如果沒(méi)有這些問(wèn)題的存在，財(cái)政部也就沒(méi)必要出臺(tái)這個(gè)文件了。
問(wèn)：您作為財(cái)政預(yù)算方面的專(zhuān)家，能否教公眾如何去判斷地方政府財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的質(zhì)量？
馬蔡?。浩胀ɡ习傩障胍炊@些報(bào)告確實(shí)沒(méi)那么容易，看懂財(cái)政預(yù)決算報(bào)告是有技術(shù)門(mén)檻的。其實(shí)，讓每一個(gè)百姓都看懂預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表，這不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有必要。
上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，普通股民也不是都能看懂，那股民為什么沒(méi)提意見(jiàn)？因?yàn)楣墒杏写罅孔C券市場(chǎng)分析師，來(lái)幫助股民解讀財(cái)務(wù)報(bào)告。但目前國(guó)內(nèi)的納稅人沒(méi)有“政府預(yù)決算信息分析師”來(lái)幫他們，也就是說(shuō)，幫助納稅人解讀政府預(yù)算報(bào)告的力量還有待加強(qiáng)，這方面還有大量的工作可以做。
那么，在目前情況下，如何讓百姓看出地方政府預(yù)決算信息公開(kāi)、打造透明財(cái)政的誠(chéng)意？其實(shí)辦法很簡(jiǎn)單，就是建立橫向標(biāo)桿管理機(jī)制，比如國(guó)內(nèi)有5個(gè)城市在財(cái)政預(yù)決算信息公開(kāi)方面做得好，我們把這5個(gè)城市立為樣本，那么普通公民可以“照貓畫(huà)虎”，看所在城市的公開(kāi)有沒(méi)有達(dá)到樣本的程度，這樣就能輕松比較出政府在這方面工作中的誠(chéng)意了。
問(wèn)：我們應(yīng)該如何讓“陽(yáng)光財(cái)政”離百姓更近？
馬蔡?。何宜f(shuō)的橫向標(biāo)桿管理機(jī)制，只要能實(shí)施，地方政府的心態(tài)就會(huì)由“擔(dān)心做出頭鳥(niǎo)”向“擔(dān)心被點(diǎn)名”轉(zhuǎn)變，這樣，透明預(yù)決算就不會(huì)只停留在文件里，媒體、研究機(jī)構(gòu)還可以對(duì)地方政府預(yù)決算公開(kāi)情況進(jìn)行評(píng)獎(jiǎng)，三五年之后，地方政府透明預(yù)決算情況就會(huì)有一個(gè)比較大的改觀。對(duì)公開(kāi)財(cái)政預(yù)決算信息工作不到位的，還應(yīng)該確立懲戒機(jī)制。
趙早早：希望像你們這樣的媒體能把對(duì)市縣政府預(yù)決算公開(kāi)的調(diào)查繼續(xù)下去。特別是地方政府對(duì)預(yù)決算公開(kāi)工作采取何種機(jī)制予以推進(jìn)，非常值得進(jìn)一步關(guān)注。其實(shí)對(duì)照三中全會(huì)要求，大多數(shù)地方政府在推進(jìn)透明預(yù)決算方面，是時(shí)候想方設(shè)法“換擋提速”了。(調(diào)查設(shè)計(jì)、執(zhí)行、報(bào)告撰寫(xiě)：許小丹 米雅釗）
