●開征房產(chǎn)稅存在較大的爭議，立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
●房產(chǎn)稅引發(fā)爭議，一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，更為重要的是與之對應(yīng)的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。
●今天的財稅改革是要建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。房地產(chǎn)稅不應(yīng)該是純粹意義上的增稅政策。
據(jù)新華社消息，全國人大、財政部、國家稅務(wù)總局等正就房地產(chǎn)稅展開密集調(diào)研。更有報道稱，房地產(chǎn)稅立法工作由全國人大預(yù)算工作委員會具體牽頭負責，醞釀在今年年內(nèi)拿出一份初擬的房地產(chǎn)稅立法草案。
此消息一出，立刻引發(fā)了各界高度關(guān)注。人們不禁要問：房地產(chǎn)稅立法的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實情形和實施方案又是什么？關(guān)系全局改革的稅制改革，是不是要從房地產(chǎn)稅改革做起？這些疑惑有待進一步解讀。
征收房地產(chǎn)稅存在法理爭議
準確說，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收立法，并不是一時興起的工作。過去幾年，被寄予調(diào)控房價功能的房產(chǎn)稅改革，曾引發(fā)全社會的大討論。2011年1月28日，上海和重慶對個人住房試點開征房產(chǎn)稅。再往前追溯，又會發(fā)現(xiàn)，多年來關(guān)于物業(yè)稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來，意指以不動產(chǎn)的市場為基礎(chǔ)，按年度征稅)的探討，也是相當熱烈。當時一個很主要的目標是為地方政府找尋穩(wěn)定的收入來源。
無論是試點開征的房產(chǎn)稅還是空轉(zhuǎn)多年的物業(yè)稅，都存在較大的爭議，主要表現(xiàn)為三個方面：其一，我國現(xiàn)行的城市土地使用權(quán)出讓制度下的土地出讓金，與不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收存在一定的交叉地帶，同時并行的合法性存疑；其二，與房地產(chǎn)有關(guān)的一切稅收已經(jīng)較為完善，若再為其立法，其他相關(guān)稅種如何安置，尚沒有清晰的思路；其三，我國稅制結(jié)構(gòu)中沒有真正意義上的財產(chǎn)稅設(shè)置。當經(jīng)濟總量快速膨脹，房產(chǎn)稅又該如何擔負起在財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)收入分配，并為地方財政提供可支配財力，有待更為縝密的研究。此三點決定了無論是房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅還是物業(yè)稅，在中國的立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
這當中，房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)爭議最大。
無論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營業(yè)性居住用房納入計征范圍，還是參照主要發(fā)達國家房產(chǎn)稅稅制設(shè)計重新立法，都存在的一個問題是：我國土地所有權(quán)歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權(quán)。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的租金。因此，本應(yīng)針對房產(chǎn)所有者征收的房產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權(quán)，只有土地使用權(quán)加房產(chǎn)所有權(quán)的房產(chǎn)所有者征收，確實存在一定的合法性障礙。
此外，房產(chǎn)稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。如果將土地放在一邊，只看房屋的價值，那么隨著時間的推移房屋不僅不會升值而且會折舊減值。換言之，真正的房產(chǎn)稅稅基是房屋連同其占有的土地，而非房屋本身。數(shù)據(jù)也可以佐證上述的判斷。作為房產(chǎn)建設(shè)原材料之一的“土地價格”，2009年第一季度至2014年第一 季 度 ， 全 國 平 均 地 價 累 計 漲 幅 達36 .3%。而過去一年，“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價格同比上漲超過20%。土地價格的決定性作用凸顯。
房地產(chǎn)稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性
是不是當下中國不適合對個人住房開征房產(chǎn)稅？過于簡單地回答是或否，并不利于各方面真正認清房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅的本質(zhì)，也不利于說清楚這一稅種的作用機理。大多數(shù)時候，弄清楚一項政策背后的基本事實往往比草率做出評判更為重要。所謂理性之光方才常青。
眾所周知，現(xiàn)代意義的房產(chǎn)稅起源于英國。工業(yè)化高速成長所致的地價上漲，令征稅有了可能。美國建國之初的1792年，就有4個州開始征收房產(chǎn)稅，而到了1798年財產(chǎn)稅法將房產(chǎn)和土地分別課稅，直至20世紀初，美國每個州都有了房產(chǎn)稅法規(guī)。
我國建國之初，政務(wù)院便頒布了《全國稅政實施要則》(1950)，將房產(chǎn)稅列為當時全國開征的14個稅種之一。1951年8月，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅就此合并為房地產(chǎn)稅?？梢哉f，各國政府將房地產(chǎn)納入課稅范圍并不是新鮮事情。但需要明確的是，天下課稅的商品或服務(wù)實在太多，為什么在今天的中國，房產(chǎn)稅被選中后就引發(fā)爭議？一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，但更為重要的是與之對應(yīng)的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。
大多數(shù)國家將房產(chǎn)稅列為地方稅，我國房地產(chǎn)稅也有此傾向，即立足于使其成為地方主體稅種。其根本原因在于，對于一個區(qū)域的居民而言，大多數(shù)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給來自當?shù)卣?。安全的社區(qū)治安、良好的環(huán)境衛(wèi)生、便利的交通設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的教育資源、貼心的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和高效的行政辦事效率都有成本。當然，也都需要付費。
經(jīng)濟學經(jīng)典認為，受益原則(即誰受益誰支付)是保證公共產(chǎn)品供給效率的最優(yōu)選擇。但問題在于，有的公共產(chǎn)品如路燈難以分割其效用；有的公共產(chǎn)品如進出社區(qū)綠地，去甄別是否屬于社區(qū)居民的成本又過高。事實上，在大多數(shù)情況下，按照轄區(qū)內(nèi)居民可承受能力的高低，收費或者收稅，才可能維持上述公共服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。換言之，保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的可持續(xù)供給高于誰受益誰支付倡導的公平原則。
具體來講，房產(chǎn)稅是要求，只要你在該社區(qū)擁有房產(chǎn)，即使您的家庭短期內(nèi)不太需要社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，暫沒小孩入學入托，也沒有私家車占用公共道路，甚至沒有居住于此，都必須依據(jù)住宅面積的大小及所居住房產(chǎn)的價值征稅。大多數(shù)房產(chǎn)稅收入都用以改善和維持所在轄區(qū)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給。這一思路的背后，有著地方政府面對轄區(qū)居民訴求的內(nèi)涵，也有著強烈的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯。
不難發(fā)現(xiàn)，我國的房地產(chǎn)稅如果正式進入立法程序，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性，也難以繞過房產(chǎn)稅特有的分稅制屬性。
房地產(chǎn)稅立法應(yīng)具有戰(zhàn)略眼光解決好三個方面問題
那么作為本輪改革起始點之一的房地產(chǎn)稅研討，該如何理解并怎么起步呢？
按照中共十八屆三中全會的精神，我國體制改革的重頭戲是財稅改革，而繼續(xù)深化分稅制改革又是其中的重點領(lǐng)域。
與“94稅改”不同的是，今天的財稅改革不是要提高財政收入占G D P比重，而是要穩(wěn)定宏觀稅負；今天的財稅改革也不是要穩(wěn)定提高中央財政收入占財政總收入的比重，而是要建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。從這個意義上講，建立真正意義的房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅，需要調(diào)查研究微觀設(shè)計———對計稅依據(jù)、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數(shù)據(jù)支撐及科學的測算。
而更重要的是，房地產(chǎn)稅立法調(diào)研應(yīng)具有戰(zhàn)略性的眼光，將關(guān)系改革發(fā)展的脈絡(luò)清晰展現(xiàn)。如下三個方面有必要突出出來。
第一，要解決好房地產(chǎn)稅與中央、地方財稅關(guān)系調(diào)整，及地方公共產(chǎn)品有效供給的問題。
房地產(chǎn)稅具有的屬地特征決定了如若推進，中央與地方財稅關(guān)系有待調(diào)整。目前我國財政收入超過30%用于轉(zhuǎn)移支付的情況有可能會改變。況且，房產(chǎn)稅確實是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區(qū)治理事務(wù)，建立現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)下的區(qū)域治理模式，是房產(chǎn)地產(chǎn)稅肩負的一項重要功能。當房地產(chǎn)稅與地方公共產(chǎn)品或服務(wù)相關(guān)聯(lián)，居民對政府的期望及要求也隨之上升，促進政府管理績效的提升也將是水到渠成的事情。應(yīng)該說，這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的。
第二，房地產(chǎn)稅與穩(wěn)定稅負的關(guān)系，合并重組房地產(chǎn)相關(guān)稅收，避免重復(fù)征稅。
目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的爭議無非是土地出讓金的問題。對國有資源使用權(quán)收費乃至征稅并非沒有先例，比如同樣的問題也出現(xiàn)在水資源稅費改革。關(guān)鍵是房地產(chǎn)稅一旦立法推行，應(yīng)對現(xiàn)行的其他與房地產(chǎn)有關(guān)稅費(土地增值稅、營業(yè)稅、契稅、印花稅、個人和企業(yè)所得稅等)合并或減免。這一方面是對重復(fù)征稅問題的解決，另一方面也是穩(wěn)定宏觀稅負總要求的貫徹。簡言之，房地產(chǎn)稅不應(yīng)該是純粹意義上的增稅政策。
第三，房地產(chǎn)稅牽動的其他領(lǐng)域改革———戶籍制度、公共服務(wù)資金供給制度和行政效率改革。
房地產(chǎn)稅與居民遷徙制度有關(guān)聯(lián)。我國要加快完善現(xiàn)代市場體系，就要對要素流動特別是人口流動有所準備。各國經(jīng)驗表明，具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源和較高行政效率的地區(qū)很可能是吸引優(yōu)質(zhì)人才的重要因素。天下沒有免費的午餐，要保證這些公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給，轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)稅將是主要的財力來源之一。因此，房地產(chǎn)稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區(qū)域競爭的作用。
(何代欣作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)
