上周末，隨著本市小學(xué)入學(xué)登記審核工作的啟動，備受關(guān)注的2014年北京義務(wù)教育階段入學(xué)工作已進入關(guān)鍵時期。今年，本市首次在小學(xué)入學(xué)中啟用全市統(tǒng)一的信息采集平臺，小學(xué)招生執(zhí)行嚴(yán)格計劃管理，并對每一個學(xué)生入學(xué)途徑和方式全程記錄。同時，針對非京籍適齡兒童入學(xué)明確提出了“五證”齊全的要求。
隨著入學(xué)程序的規(guī)范和完善，一方面有效控制了盲目跨區(qū)擇校、無序流動等情況；另一方面，由于執(zhí)行了嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分未符合條件的非京籍適齡兒童在辦理入學(xué)手續(xù)時遭遇到一定困難。今年北京的小學(xué)入學(xué)被稱為“史上最嚴(yán)”。
統(tǒng)計顯示，今年本市共有160575人參加小學(xué)入學(xué)信息采集，其中非京籍人數(shù)約占三分之一。近年來，本市已進入小學(xué)入學(xué)高峰期，小學(xué)階段生源數(shù)量呈明顯上升趨勢，2010-2011學(xué)年度小學(xué)入學(xué)人數(shù)為11.4萬，2013-2014學(xué)年度小學(xué)入學(xué)人數(shù)達(dá)16.6萬，京籍學(xué)生、非京籍學(xué)生數(shù)量都有明顯的增加，預(yù)計未來本市小學(xué)入學(xué)人數(shù)仍將持續(xù)增長，單獨二胎的政策實施之后，增速還將加大。
如何用有限的教育資源為更多的適齡兒童提供服務(wù)？如何依法保障每一名適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利？非京籍兒童入學(xué)難問題應(yīng)該如何突破……最近，這些熱點問題在社會引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，它們也將成為未來幾年北京教育面臨的重點和難點。為此，本報特邀請多位教育領(lǐng)域的專家學(xué)者，針對義務(wù)教育規(guī)范入學(xué)、非京籍兒童入學(xué)等問題建言獻策。
多措并舉滿足非京籍兒童入學(xué)需求
張力
當(dāng)前，社會關(guān)注度很高的非京籍學(xué)齡人口接受義務(wù)教育問題，其實是個非常復(fù)雜的問題。早在2003年,國家針對進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育的基本政策導(dǎo)向是“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”，應(yīng)該說，這一問題到今天已得到初步解決，2013年全國義務(wù)教育階段在校生中，寬口徑隨遷子女約為1600多萬人，其中，進城務(wù)工人員隨遷子女1270多萬人，就讀于公辦學(xué)校比例約為80%。
不過，隨著進城務(wù)工人員規(guī)模的變動，各地情況還很不平衡。像北京這樣的特大城市，盡管多年安排進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育的政策到位程度在不斷提高，但在非京籍人口流動壓力日益增大的形勢下，也面臨公共資源供需關(guān)系趨緊的現(xiàn)實問題。
從國家政策層面看，省級政府要繼續(xù)堅持“兩為主”方針，依法合理確定外來務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)條件，重點是積極妥善解決好隨遷子女接受義務(wù)教育問題。同時，對特大城市而言，也要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃、人口控制目標(biāo)和教育承載能力，穩(wěn)步有序地安排符合條件的隨遷子女就學(xué)。而北京市教委發(fā)布實施的關(guān)于今年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見，完全符合黨中央、國務(wù)院及教育部的宏觀政策要求，在做好非京籍適齡兒童少年入學(xué)工作上，至少體現(xiàn)以下三個特點：
一是完善入學(xué)規(guī)則。除對博士后研究人員、隨軍家屬、臺胞華僑等特定人群子女就學(xué)作出規(guī)定外，強化了對非京籍適齡人口必須具備“五證”的基本要求，這是充分考慮本地教育資源條件以及長期經(jīng)濟社會發(fā)展和人口規(guī)劃的客觀選擇；二是摸清需求底數(shù)。要求非京籍學(xué)齡兒童少年家長在規(guī)定期限內(nèi)登記注冊，全市范圍完成統(tǒng)一信息采集，區(qū)縣健全證明證件材料聯(lián)網(wǎng)審核機制，這是充分利用政府信息化系統(tǒng)統(tǒng)籌資源配置、提高管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量的必然舉措；三是規(guī)范入學(xué)程序。對“五證”齊全核實無誤的非京籍學(xué)齡兒童少年，聯(lián)系居住地所在區(qū)縣教委確定的學(xué)校就讀，如遇困難提請區(qū)縣教委協(xié)調(diào)解決，這是教育行政管理改變粗放式、加強精細(xì)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
鑒于寬口徑隨遷子女是指戶籍在外地、隨父母到輸入地同住并要求入學(xué)的學(xué)齡人口，而進城務(wù)工人員隨遷子女，通常戶籍在外地農(nóng)村，主要是指農(nóng)民工隨遷子女。黨的十八大報告強調(diào)“積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育”，很大程度上突出了這部分人群的特別需求，如在北京地區(qū)從事建筑、家政、市政、清潔、維修、保安及各類勞務(wù)派遣等農(nóng)民工，在非京籍就業(yè)人員中往往缺乏話語權(quán)，政府理應(yīng)加強對其隨遷子女的政策配套和優(yōu)先傾斜。此外，由于北京各區(qū)縣非京籍學(xué)齡人口分布差異很大，在非京籍進城務(wù)工人員特別集中的區(qū)縣，不僅要酌情擴大公辦學(xué)校容量，還要鼓勵引導(dǎo)社會力量辦學(xué)，政府可適當(dāng)購買民辦學(xué)校服務(wù)，多措并舉，滿足非京籍適齡兒童少年接受義務(wù)教育的基本需求。
精細(xì)化治理走好入學(xué)政策第一步
張鐵道
近日，北京市教委依據(jù)教育部統(tǒng)一要求，在堅持免試、就近入學(xué)原則前提下，針對全市各類適齡兒童少年義務(wù)教育入學(xué)工作制訂了明確、清晰的標(biāo)準(zhǔn)、流程與時間進度表。其中，特別引人關(guān)注的是要求所有戶籍適齡兒童在當(dāng)?shù)貙W(xué)校參加學(xué)齡人口信息采集，每一個孩子入學(xué)途徑和方式予以全程記錄；要求符合入學(xué)要求的非本市戶籍的適齡兒童少年須參加學(xué)齡人口信息采集，各區(qū)縣還將建立非本市戶籍適齡兒童接受義務(wù)教育資格的聯(lián)網(wǎng)審核機制。此外，北京市中小學(xué)管理信息系統(tǒng)將依據(jù)小學(xué)和初中入學(xué)服務(wù)系統(tǒng)建立新生學(xué)籍。市教委還宣布，入學(xué)工作將秉持公平、公正、公開，整個招生過程還將接受群眾監(jiān)督。
據(jù)悉，2010年以來，北京市適齡兒童少年人數(shù)每年平均遞增2萬人，年均增長約為20%。為了接納急劇增加的入學(xué)新生，本市中小學(xué)的平均班額已由先前規(guī)定的35-40人，普遍增加到40人以上。一些熱點學(xué)校甚至接近50人。由于生源日益增加，許多學(xué)校不得不將先前單獨設(shè)置的專業(yè)教室改為班級教室。在校生規(guī)模的擴張，也導(dǎo)致生均教學(xué)資源減少，辦學(xué)條件相應(yīng)下降。此外，由于超負(fù)荷運行教學(xué)與管理工作強度也使學(xué)校教師與管理人員疲于應(yīng)付，給他們維系校園安全，保障正常教學(xué)都帶來了越來越大的難度。若不采取有力措施，勢必難以承受巨大的人口壓力，并危及正常的教學(xué)秩序。
北京市以戶籍和合法身份管理為切入點，化解適齡兒童少年入學(xué)難的政策和相應(yīng)機制，顯示出市區(qū)政府采取精細(xì)化手段加強人口管理，規(guī)范適齡人口家庭的子女就學(xué)行為，保障市民及各類合法暫住人口適齡兒童少年接受義務(wù)教育機會的堅定決心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
針對現(xiàn)實問題形成務(wù)實可行的制度設(shè)計，只是實行精細(xì)化管理的第一步。還需要在政府和社會利益相關(guān)各方的戳力實施，方能達(dá)到達(dá)成有效疏導(dǎo)人口流動，有效管理義務(wù)教育階段入學(xué)難題的目的。因此，需要社會各界群眾積極配合，確保政府有效實施精細(xì)化人口管理與服務(wù)，全面推進義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。
三維度評價非京籍兒童入學(xué)政策
孟繁華
近期，北京市出臺了在京務(wù)工人員隨遷子女在京就讀小學(xué)政策，提出了規(guī)范入學(xué)管理，加強“五證”審核的要求。社會上對這一政策的評價，因視角不同也有所不同。在我看來，既然是公共政策，就不能只講一個視角的道理，而應(yīng)全面考察，綜合兼顧。
針對這一公共教育政策，可以從公平正義、城市承載力、區(qū)域差別三維度框架下進行評價。
首先，公平正義是價值目標(biāo)。維護和實現(xiàn)社會公平和正義，涉及廣大人民的根本利益，是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是我國社會主義制度的本質(zhì)要求。按照著名政治哲學(xué)家羅爾斯的觀點，公平正義的原則主要包括兩點，一是平等權(quán)利，二是機會均等。從公平正義維度看，在京務(wù)工人員隨遷子女作為我國公民具有接受義務(wù)教育的權(quán)利，這是公平正義的基本要求。允許持有“五證”子女在京就讀小學(xué)，正是這一政策公平正義的體現(xiàn)。
其次，城市承載力規(guī)制容量。據(jù)統(tǒng)計，最近10多年來，北京市常住人口以年均50萬人的速度增長。到2013年末，全市常住人口2115萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)。人口持續(xù)多年的快速膨脹，讓北京“不堪重負(fù)”。除了平時常談到的水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染等一系列問題外，學(xué)校容量也成了問題。近年來，隨著來京務(wù)工人員的涌入，每年小學(xué)入學(xué)人口年均遞增一萬多人。今年年初，習(xí)近平總書記明確了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市的戰(zhàn)略定位，確定了調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模的目標(biāo)。這就要求北京市的各項政策與之相適應(yīng)，教育政策也不例外。解決持有“五證”人員子女的小學(xué)入學(xué)問題，而“五證”之外的小學(xué)入學(xué)問題回到原籍解決，就是為了最大限度保障公平正義的前提下，保持正常教育秩序的基本規(guī)制。
最后，縮小差距是緩解之道。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，無論是否情愿，都擋不住農(nóng)民背井離鄉(xiāng)堅定走向城市的腳步。北京作為首都，具有得天獨厚的優(yōu)勢，社會、經(jīng)濟、教育等領(lǐng)域在全國名列前茅。然而，這種趨利流動，正在加劇城鄉(xiāng)差距、東西差距。如果超過一定限度，不僅會影響到社會秩序，也會在深層次上影響到社會公平正義。建議國家層面上加強政策的頂層設(shè)計，縮小差距。只有如此，才能從根本上緩解各利益群體的矛盾，也包括在京務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)問題的矛盾。可以設(shè)想，在全國層面基本實現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展，北京和一些省份的義務(wù)教育質(zhì)量基本一樣了，因接受高質(zhì)量義務(wù)教育而來京的這部分人就會減少，北京的義務(wù)教育入學(xué)壓力也就不會太大了。
各個利益群體因立場不同，必然存在一定的張力。特別是在現(xiàn)階段，這些張力不可能完全消除。我們能做到的是，基于現(xiàn)實，小道理服從大道理，不使這些張力緊繃。我認(rèn)為，北京市出臺的這一政策做到了這些。
以規(guī)范管理維護教育公平
桑錦龍
促進教育公平是我國的基本教育政策，提高教育公平水平是黨的十八大及十八屆三中全會對我國教育改革發(fā)展提出的重要要求。但是，促進教育公平是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要“以發(fā)展促進公平”，也要“以制度建設(shè)公平”，更需要“以規(guī)范管理維護公平”。
長期以來，北京市一直把努力提高保障外來務(wù)工人員隨遷子女接受教育的能力作為促進教育公平政策的基本內(nèi)容，做出了巨大的努力，基本確立了以公辦學(xué)校為主接收外來務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的格局。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，新世紀(jì)以來北京市義務(wù)教育在校生中非京籍學(xué)生的比重顯著提升。其中，非京籍小學(xué)生所占比重由2001年的11.3%提高到2012年的39.65%，達(dá)到32.4萬人；非京籍初中生所占比重由3.4%提高到30.46%，達(dá)到9.3萬人。
但是，義務(wù)教育階段非京籍學(xué)生規(guī)模的日益擴大也給北京公共教育服務(wù)體系良性運行帶來嚴(yán)重影響和持續(xù)增加的壓力。特別是非京籍人員居住比較集中的區(qū)縣的學(xué)位和教師需求缺口日益增大，部分學(xué)校開始出現(xiàn)了超過適宜標(biāo)準(zhǔn)的大班額現(xiàn)象，有些學(xué)校為了擴大招生將原來的功能型教室改成普通教室，有些區(qū)縣終止了以提高教育質(zhì)量為目的的“小班化教學(xué)”實驗，還有一些非京籍學(xué)生也不得不進入了基本辦學(xué)條件達(dá)不到相關(guān)法律法規(guī)要求的自辦校等等。因此，立足實際，辯證認(rèn)識和處理人口發(fā)展與教育發(fā)展、教育公平與教育質(zhì)量、教育發(fā)展與教育改革的關(guān)系就成為推進首都教育治理體系現(xiàn)代化不可回避的重大問題。而這至少要求我們在以下三個方面取得共識并采取積極行動。
首先，要盡快形成具有首都特點的城市人口管理體制，避免由于城市人口過快、無序增長給公共教育服務(wù)體系建設(shè)帶來“難以承受之重”。當(dāng)務(wù)之急，就是要落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！睉?zhàn)略部署以及習(xí)近平總書記有關(guān)加強首都核心功能、調(diào)整疏解非首都核心功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要指示精神，立足我市實際，加快推進相關(guān)改革，盡快形成符合具有首都特點的城市人口管理體制，努力提升我市人口調(diào)控機制的有效性，實現(xiàn)人口合理有序流動。
其次，要規(guī)范義務(wù)教育階段入學(xué)管理辦法，依法確保來京務(wù)工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員隨遷子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。“進城務(wù)工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員”與“流動人口”“非戶籍人口”等是具有不同內(nèi)涵和外延的概念。當(dāng)前，我市義務(wù)教育資源承載能力幾乎達(dá)到極限，進一步快速提高的可能性不大，“入學(xué)難”問題在未來較長一段時間內(nèi)都將存在。因此，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行已有的相關(guān)法律法規(guī)，通過對父母（法定監(jiān)護人）相關(guān)條件進行甄別，依法確保真正符合規(guī)定的“進城務(wù)工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員隨遷子女”接受義務(wù)教育的權(quán)利。
再次，要盡快完善義務(wù)教育階段學(xué)齡人口信息采集管理體制，為促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。要立足我市原有的學(xué)籍管理工作基礎(chǔ)，切實落實教育部規(guī)定的“建立統(tǒng)一規(guī)范的學(xué)籍信息管理制度”要求，完善全市統(tǒng)一的小學(xué)和初中入學(xué)信息采集與服務(wù)系統(tǒng)，為盡快形成公平、公正、公開的義務(wù)教育階段入學(xué)工作新局面、科學(xué)分析和預(yù)測義務(wù)教育階段學(xué)齡人口發(fā)展趨勢、公平合理配置教育資源創(chuàng)造有利條件。
總之，規(guī)范管理的實質(zhì)是“修明渠、堵暗道”，就是要立足北京功能定位和實際，在義務(wù)教育階段入學(xué)工作中實現(xiàn)源頭管理、依法管理、系統(tǒng)管理，通過“綜合施策”推進我市義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、公平發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。
以“規(guī)則之治”促進教育均衡
楊錦炎
要實現(xiàn)教育均衡，必須與教育發(fā)展的城鄉(xiāng)不均衡、區(qū)域不均衡、校際不均衡作斗爭。義務(wù)教育階段的教育均衡如此之重要，以至于2006年修訂的《義務(wù)教育法》第22條，將促進教育均衡明確確定為政府的責(zé)任。法律的生命在于實施，如何落實《義務(wù)教育法》對教育均衡的基本要求，舉步維艱又備受關(guān)注。
而在三種不均衡疊加集聚的北京，義務(wù)教育資源的均衡配置，向來就是一個復(fù)雜而又令人糾結(jié)的問題。每年北京義務(wù)教育政策的出臺，都是對決策者的一次大考，更是牽動著無數(shù)家長的心?！侗本┦薪逃瘑T會關(guān)于2014年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》的出臺，再次引人矚目。在促進義務(wù)教育資源均衡配置的過程中，應(yīng)該重視法律手段的運用，以規(guī)則之治促教育公平。
一、規(guī)則的穩(wěn)定性
法的安定性根植于人對秩序穩(wěn)定的深層需求，朝令夕改將不利于規(guī)則的遵守和秩序的形成?！侗本┦薪逃瘑T會關(guān)于2014年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》基本上保持了規(guī)則的穩(wěn)定性，這可以增強政策的可預(yù)期性，促使規(guī)則的有效了解和遵守。該意見堅持了“免試就近入學(xué)”的原則，對非京籍兒童入學(xué)的條件保留了往年“五證齊全”的要求，在延續(xù)政策穩(wěn)定性的前提下，堅決取消共建。這種做法延續(xù)了規(guī)則的穩(wěn)定性。
二、規(guī)則的明確性
規(guī)則要想得到有效遵守，必須能讓人知曉其基本內(nèi)容，因此，應(yīng)該具有明確性。我國立法實踐中常常有“宜粗不宜細(xì)”的做法，這將不利于規(guī)則的明確性?！侗本┦薪逃瘑T會關(guān)于2014年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》的亮點之一就是取消共建，嚴(yán)格按照學(xué)區(qū)就近入學(xué)。而如何劃定學(xué)區(qū)，必須有明確的政策。該意見第三條第一款對學(xué)校劃片做了明確的規(guī)定，并對多校劃片及其后續(xù)處理，都做了制度安排，凸顯了規(guī)則的明確性。
但是，在具體執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了一些不夠明確的地方。例如，《意見》規(guī)定“非本市戶籍的適齡兒童少年，因父母或其他法定監(jiān)護人在本市工作或居住，需要在本市接受義務(wù)教育的，”可以申請在京入學(xué)。但是，對“父母”一詞，就產(chǎn)生了“父母一方”還是“父母雙方”的不同理解，相關(guān)部門應(yīng)該對這一規(guī)定做明確的解釋，以減少實踐中的混亂。
三、政策的程序性
要規(guī)范公權(quán)力的運行，將權(quán)力關(guān)到“籠子”里，必須規(guī)范其運行的程序?！兑庖姟返囊淮罅咙c就是以技術(shù)手段促進程序規(guī)范性的落實?！兑庖姟返诙l就把堅持程序規(guī)范規(guī)定為工作的重要原則。通過全市統(tǒng)一的入學(xué)服務(wù)系統(tǒng)、中小學(xué)管理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，記錄學(xué)生的入學(xué)途徑和方式，促進入學(xué)程序的規(guī)范化，并以技術(shù)手段擠壓權(quán)力空間，減少權(quán)力濫用。
四、運作的公開性
陽光是最好的防腐劑，公開將有利于促進公平、公正。《意見》對全市義務(wù)教育入學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公開做了專門規(guī)定，這將有利于減少違規(guī)操作，促進公平公正。該意見規(guī)定了兩種公開方式：一是內(nèi)部公開。該規(guī)定第三條第一款規(guī)定，入學(xué)服務(wù)系統(tǒng)對每一個學(xué)生入學(xué)途徑和方式全程記錄，且該系統(tǒng)對教育行政部門公開。這有利于教育行政部門對全市入學(xué)工作進行監(jiān)督。二是對社會公開。該意見要求學(xué)校的服務(wù)片區(qū)必須向社會公布。各區(qū)縣教委要依據(jù)本意見精神制定本區(qū)縣義務(wù)教育階段入學(xué)工作實施細(xì)則，報區(qū)縣政府批準(zhǔn)后向社會公布實施。及時公布當(dāng)年義務(wù)教育學(xué)校（含民辦）學(xué)校性質(zhì)、辦學(xué)規(guī)模、經(jīng)費來源、招生計劃及接收學(xué)生的結(jié)果等信息。
五、權(quán)利的可救濟性
《意見》對義務(wù)教育入學(xué)階段的違規(guī)操作做了列舉式的禁止性規(guī)定，并要求教育部門認(rèn)真接受群眾監(jiān)督，認(rèn)真對待群眾來信來訪，依法嚴(yán)肅處理違規(guī)違紀(jì)事件。對違規(guī)違紀(jì)事件在依法處理前要及時通報。這種規(guī)定有利于減少亂收費、占坑班、假共建、特優(yōu)生等亂象的發(fā)生，也有利于保護公民的受教育權(quán)利。但是，公民如何維護其權(quán)利、如何追究相關(guān)人員責(zé)任等問題上，《意見》沒有做明確規(guī)定，有待進一步完善。
