編者按
這是一個(gè)時(shí)代的課題:一方面,我們要堅(jiān)持公有制在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位;另一方面,十八大提出了讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用,如何做到這兩者有機(jī)融合?國企改革承擔(dān)著破解這一課題的時(shí)代使命。目前,國企改革的大幕已經(jīng)拉開,一些深層次的矛盾、問題漸次顯現(xiàn)。為探究國企改革正確方向和路徑,展現(xiàn)國企改革波瀾壯闊的實(shí)踐,本報(bào)從今日起推出“國企再造”系列報(bào)道,從市場使命、路徑選擇、風(fēng)險(xiǎn)阻力和治理變革等多個(gè)維度深入剖析國企改革目前所面臨的問題和難點(diǎn),從實(shí)踐的角度探討破解之策。
審計(jì)署6月20日發(fā)布了11戶國有企業(yè)2012年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告。截至5月31日,相關(guān)企業(yè)制定完善規(guī)章制度1194項(xiàng),對190名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理,其中廳局級干部32人。
公告顯示,問題主要集中在有的企業(yè)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策不到位;有的企業(yè)部分投資項(xiàng)目存在論證不充分、程序不合規(guī)的問題;有的企業(yè)財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范;有的企業(yè)內(nèi)部管理存在薄弱環(huán)節(jié),違法違規(guī)問題仍然存在。
類似的國企腐敗遠(yuǎn)不止這些。專家指出,近來頻發(fā)的國企腐敗案,無一不和公司治理失范有關(guān),凸顯國企一股獨(dú)大、三會不分、一言堂、管理層考核和任命“官員化”等公司治理弊端。國企“去行政化”改革勢在必行。
腐敗高發(fā)國企官有化、權(quán)貴化
公開資料顯示,隨著反腐力度的不斷加大,僅2013年就有31名國企高管落馬,涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個(gè)領(lǐng)域。今年已有包括華潤集團(tuán)董事長宋林、中國出版集團(tuán)副總裁王俊國等多名國企高管接受調(diào)查。近年來,國企腐敗在各類職務(wù)犯罪中所占比重不斷擴(kuò)大,在廣東省,這一數(shù)字甚至接近50%。
各地近年來發(fā)生的國企高管貪腐案件,當(dāng)事人不少都是企業(yè)“一把手”。如首都機(jī)場集團(tuán)公司原董事長李培英,中國石油化工集團(tuán)公司原總經(jīng)理陳同海,四川移動董事長、總經(jīng)理李華,廣東電網(wǎng)總經(jīng)理吳周春等。
據(jù)東北師范大學(xué)廉政研究中心常務(wù)副主任柏維春統(tǒng)計(jì),國有企業(yè)腐敗涉及挪用公款的案例中,2010年一人涉案5.8億元人民幣,2011年一人涉案7.9億元人民幣“一把手”腐敗造成的國資流失非常嚴(yán)重。
中共中央黨校政法部教授林喆認(rèn)為,集體腐敗多是國企腐敗區(qū)別于其他腐敗的一大特點(diǎn)。尤其是處于壟斷性行業(yè)的國企,通??梢浴案姓佟敝袑右陨细刹?,形成利益集團(tuán)和攻守同盟,發(fā)現(xiàn)時(shí)往往倒下一大批。
例如,在古井集團(tuán)腐敗窩案中,先后有10多名高管被查處,受賄時(shí)間跨17年,涉案金額從數(shù)十萬元到上千萬元不等。在中石油腐敗系列案中,目前至少已有45人被調(diào)查。
國企高管腐敗通常采取的手段主要有:利用手中掌握的各種審批、審核、業(yè)務(wù)發(fā)包等權(quán)力,在決定業(yè)務(wù)承接方、聘用服務(wù)方中收受業(yè)務(wù)單位或個(gè)人的賄賂。在經(jīng)營管理業(yè)務(wù)過程中,通過虛增購銷環(huán)節(jié)、虛增業(yè)務(wù)費(fèi)、虛構(gòu)承租人等方法侵吞公款。還有一些高管利用國企改制,虛構(gòu)事實(shí)隱匿國有資產(chǎn),改制后再予以侵吞。最近兩年還出現(xiàn)了涉嫌內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易等新的表現(xiàn)形態(tài)。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生認(rèn)為,某些國企蛻變?yōu)楣儆谢?quán)貴化,實(shí)質(zhì)上是一種極端的私有化,而且是一種不付成本、不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的私有化,既造成嚴(yán)重的社會不公,又是最嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。
有關(guān)專家認(rèn)為,國企腐敗之所以頻發(fā),重要原因就是改革不到位、產(chǎn)權(quán)不明晰、內(nèi)部制衡缺失,現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)緩慢。
柏維春認(rèn)為,由于國企“去行政化”改革滯后,現(xiàn)有國企高管不少人與黨政機(jī)關(guān)之間有著類似“臍帶”的關(guān)系,“亦官亦商”,存在權(quán)力尋租的雙重風(fēng)險(xiǎn)。一方面,國有股份一股獨(dú)大,企業(yè)內(nèi)部管理行政化、機(jī)關(guān)化色彩濃重,極易形成“一把手”開設(shè)“一言堂”;另一方面,一些國企的高管享有地方行政級別待遇,“接受地方政府監(jiān)管”往往流于形式。
一位國企高管說,目前對國企“一把手”的監(jiān)督,多半是行政和黨紀(jì)的監(jiān)督。事實(shí)上,這種監(jiān)督很軟。紀(jì)委書記理論上可以監(jiān)督董事長,但兩者是上下級關(guān)系,實(shí)際上不可能很好地監(jiān)督。外部董事理論上也可以對董事長起到制衡作用,但由于外部董事的獨(dú)立性不夠,對于沒有明顯瑕疵的方案,一般不會提反對意見。
“真正的制衡,應(yīng)該是市場化的制衡?!比A誼集團(tuán)財(cái)務(wù)總監(jiān)常清認(rèn)為,如果企業(yè)不是國有股一股獨(dú)大,而是有不同所有制的股東互相制衡。其他股東為了自身利益,肯定會竭力阻止高管的腐敗行為。
目前,對國企高管的監(jiān)督基本處于上級監(jiān)管不到位、內(nèi)部監(jiān)督失效、公眾無法監(jiān)督的真空狀態(tài)。國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南說,近年來發(fā)生的集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)腐敗案幾乎都是通過外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的。一些國企高管稱,盡管不少國企都設(shè)有審計(jì)、紀(jì)檢部門,但多是針對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定一些工作流程、控制環(huán)節(jié),用于防控風(fēng)險(xiǎn),監(jiān)督作用并不理想。
干預(yù)加強(qiáng)國企監(jiān)管權(quán)力膨脹
中部地區(qū)一位國企負(fù)責(zé)人說,前幾年地方政府為了發(fā)展L E D產(chǎn)業(yè),有意引進(jìn)一家民企項(xiàng)目,但因這家民企提出要和地方國企合作?!笆蓄I(lǐng)導(dǎo)找到我們,但當(dāng)時(shí)我們就調(diào)查發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在巨大風(fēng)險(xiǎn),無奈‘上面發(fā)話了’,只能硬著頭皮上,結(jié)果中途為了止虧還是退出了。”
這位負(fù)責(zé)人坦言,這樣的項(xiàng)目往往是搞好了皆大歡喜,搞不好就會給企業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)和國有資產(chǎn)流失。“我們的‘烏紗帽’都是‘上面’給的,誰敢不聽話?”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在各地采訪發(fā)現(xiàn),不僅黨政部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的案例屢見不鮮,企業(yè)的人事安排也有為個(gè)人謀福利之虞,甚至把國有企業(yè)當(dāng)作另一個(gè)“錢袋子”和創(chuàng)造G D P的工具。
河南省國資委主任肖新明坦言,一些政府部門仍把國有企業(yè)看作政府的“附屬物”,把企業(yè)當(dāng)做安排干部、辦福利的平臺;國有企業(yè)如果不從政府的“附屬物”中解放出來,就很難成為真正的市場競爭主體,這是問題的關(guān)鍵,也是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
黨政部門影響企業(yè)的另一個(gè)重要方式是人事任免,不少國資監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人和企業(yè)負(fù)責(zé)人對此有不少質(zhì)疑:在央企層面,曾經(jīng)的196家央企被劃分為“53家”和非“53家”,“53家”的“一把手”由中組部任命,其余由國務(wù)院國資委任命。在地方國企層面,普遍存在“重點(diǎn)企業(yè)”與“非重點(diǎn)企業(yè)”的區(qū)別,個(gè)別地方還將原已下方給國資委的“重點(diǎn)企業(yè)”人事任免權(quán)收回到組織部門,引起“走回頭路”質(zhì)疑。
國務(wù)院國資委首任主任李榮融表示,當(dāng)前他對國企改革最大的擔(dān)心是走回頭路,再回到政府直接管企業(yè)的老路子。國務(wù)院國資委原副主任邵寧也表示,當(dāng)初設(shè)立國資委的一個(gè)重要考慮就是隔開黨政部門與企業(yè)的關(guān)系,但現(xiàn)在“三分開”不僅沒有執(zhí)行到位,黨政部門還越管越多,這就容易把企業(yè)管死,十幾年的功夫就白費(fèi)了。
“國資委有管人、管事、管資產(chǎn)的職能,但是管哪些人、哪些事、哪些資產(chǎn)沒有明確的界定。近幾年來國資委越管越多、越管越偏、越管越細(xì)的趨勢非常明顯,如果都讓國資委管了,我們企業(yè)負(fù)責(zé)人還有什么好管的呢?”一位央企負(fù)責(zé)人說。
這家央企在對公司管理事項(xiàng)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn),需要國資委管理的事項(xiàng)有39項(xiàng)之多?!捌髽I(yè)被五花大綁,過多的精力用于應(yīng)付‘上面’,哪有足夠精力琢磨企業(yè)經(jīng)營?這些事項(xiàng)中,究竟有多少是國資委有能力管、有必要管的呢?”
一位國務(wù)院國資委退休干部告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,國資委確實(shí)沒有注意出資人行為邊界問題。特別是現(xiàn)在監(jiān)管體系比較完備了,各個(gè)廳局都想通過增加管理事項(xiàng)和考核來彰顯自己的權(quán)力和政績?!把肫蟮那闆r千差萬別,怎么能用同一把尺子來衡量?這些人有幾個(gè)是在企業(yè)干過的?有幾個(gè)真正懂企業(yè)經(jīng)營的?這樣管只會把企業(yè)管死。”
另一位企業(yè)負(fù)責(zé)人則表示,“‘上面’怎么考核我們,我們就照搬模式考核‘下面’,至于考核是否合理,我們沒有討價(jià)還價(jià)的余地,只能跟著考核‘指揮棒’轉(zhuǎn),想方設(shè)法完成考核任務(wù)?!?/p>
與此同時(shí),不少企業(yè)負(fù)責(zé)人和專家認(rèn)為國資委還存在該管的事情沒管好的問題。比如央企考核,一直沒有規(guī)模偏小的企業(yè)獲得A級,這樣的考核結(jié)果難免引起質(zhì)疑。
不僅如此,由于企業(yè)監(jiān)管職能并非完全由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān),企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制定、人事任免、紀(jì)檢監(jiān)督等職權(quán)都散落在其他部門,這些部門出臺的一些政策措施更脫離企業(yè)實(shí)際,監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有能力討價(jià)還價(jià)只能執(zhí)行,使企業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)偏位,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)都怨聲載道。
此外,各種監(jiān)督檢查也讓企業(yè)疲于應(yīng)對。以央企為例,目前常態(tài)化的監(jiān)督檢查包括紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督等,還有非常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督。監(jiān)督檢查的必要性不言而喻,但這在很大程度上是重復(fù)檢查,既浪費(fèi)監(jiān)督力量,也給企業(yè)增添了不少負(fù)擔(dān)。
共識未成國企改革利益訴求多元
作為今年全面深化改革的重頭戲之一,國資國企改革正在各地陸續(xù)展開。由于這輪國資國企改革涉及面廣、地區(qū)企業(yè)差異巨大,改革各方主體在改革的取向、著力點(diǎn)、路徑等方面認(rèn)識看法不一,出現(xiàn)了輿論呼聲與現(xiàn)實(shí)關(guān)注錯(cuò)位的現(xiàn)象。
目前,上海市國資國企改革的探索十分前沿,改革核心是以國資改革帶動國企改革,目前已在全國率先探索建立地方國企國資流動平臺,并以推動競爭類企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市為導(dǎo)向,引導(dǎo)更多的企業(yè)走打造公眾公司的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。
而在河南、山西等中西部地區(qū),不少國資管理負(fù)責(zé)人和國企干部表示“混合制經(jīng)濟(jì)、從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變”等輿論熱點(diǎn)并不是他們最關(guān)注的,對他們而言要啟動改革,當(dāng)務(wù)之急是怎么解決歷史遺留的人員包袱問題。
以河南為例,該省國資委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,1998年那輪改革,河南省市縣兩級國有企業(yè)留下了1700多家空殼公司,即無資產(chǎn)無業(yè)務(wù)有人員有牌子。當(dāng)時(shí)政府沒錢發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金一次性解決,結(jié)果擱置到現(xiàn)在成了“死火山”,新一輪改革一旦啟動,這些人馬上會成“活火山”。
“這是全國性問題,可現(xiàn)在誰也不說。”一位國企負(fù)責(zé)人表示,現(xiàn)在煤炭、冶金等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩,經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑,對企業(yè)來說頭等大事是怎么轉(zhuǎn)型發(fā)展維持生存,改革怎么搞還顧不上,即使要推進(jìn),也得先解決未完成的改制問題。
由于各地情況不同,改革的呼聲和現(xiàn)實(shí)差異較大,不少基層干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人還擔(dān)憂改革出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、不務(wù)實(shí)的傾向。
國資委原副主任邵寧表示,現(xiàn)在社會輿論關(guān)注點(diǎn)有些“跑偏”,過多關(guān)注壟斷央企混合制經(jīng)濟(jì),關(guān)注怎么分享“一杯羹”,但對于充分競爭性行業(yè)特別是一些產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨的改革困境關(guān)注不多。
“現(xiàn)在說到改革,似乎要清算國資委,要拿壟斷企業(yè)開刀,這種放權(quán)讓利是改革的一方面,但并不是改革的全部,對一些產(chǎn)能過剩、經(jīng)營狀況不佳、人員社會事業(yè)包袱重的競爭性企業(yè)和行業(yè)如何改革,他們的訴求和改革成本怎么解決,更值得思考。”邵寧說。
本版稿件除署名外由記者何宗渝、梁曉飛、梁鵬、王炳坤、楊玉華、何欣榮、閏起磊、張舒寧采寫