記者在北京、河北、江蘇等地采訪了解到，在各地探索政府購買公共服務(wù)的過程中，由于財政預(yù)算管理上的弊端及監(jiān)督管理機(jī)制不完善，資金管理問題突出，違規(guī)、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現(xiàn)象多發(fā)，一些公共服務(wù)項目回扣高達(dá)40%，政府購買公共服務(wù)恐將成尋租與腐敗的新災(zāi)區(qū)。
公共服務(wù)尋租貪腐現(xiàn)象多發(fā)
記者調(diào)研了解到，目前地方政府購買公共服務(wù)的資金來源包括財政預(yù)算支出、專項經(jīng)費，彩票公益金、行政性事業(yè)收費等。但在一些地方政府購買公共服務(wù)過程中，相關(guān)財政資金被挪用、截留、侵占等現(xiàn)象突出，設(shè)租、尋租等貪腐行為逐漸浮出水面。
某行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人說，推行政府購買服務(wù)的出發(fā)點是為了避免腐敗、節(jié)約資金，但由于慣性延續(xù)和權(quán)力尋租，湊預(yù)算、拿回扣、虛報冒領(lǐng)的現(xiàn)象一個都沒少，有些“官辦”社會組織更是成為其主管部門的“提款機(jī)”或是“招待所”，雙方相互勾結(jié)虛報預(yù)算，利用“購買”資金變相“三公消費”。
記者走訪中發(fā)現(xiàn)，不少地方并沒有通過公開招標(biāo)的方式來選擇公共服務(wù)的承接者。很多是通過私下協(xié)商，政府購買公共服務(wù)時給予人情或熟人關(guān)系，不簽合同的狀況也時有發(fā)生。
一位業(yè)內(nèi)人士說，因為多是“暗箱操作”，一些政府部門在將公共服務(wù)項目發(fā)包給社會組織時，會要求其交回扣，回扣額度達(dá)到項目資金的20%-40%，盡管不少民間組織對這樣的要求感到失望，但為了能夠獲得項目只能順從。
這種情況并不少見。清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝告訴記者“我多次聽到有的地方政府在購買服務(wù)中拿回扣，這是需要警惕的動向。地方政府在探索過程中，由于購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序不規(guī)范，而且缺少相關(guān)的規(guī)章制度保障，會形成新的貪污腐敗之風(fēng)。
三大因素導(dǎo)致購買資金使用亂象
“越是公共財政支出多的地方，越容易發(fā)生尋租與腐敗行為。”中國社科院法學(xué)所法治國情調(diào)研室副主任呂艷濱說，資金管理方面的缺陷以及公共財政支出的神秘過程，形成了尋租與腐敗的易發(fā)領(lǐng)域。
一是政府購買支出尚未納入統(tǒng)一的預(yù)算科目。記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)推行政府購買公共服務(wù)的地區(qū)，有些部門政府購買的資金甚至已占部門預(yù)算較高比例，但政府購買資金并未在該單位預(yù)算中單列，購買服務(wù)的資金來源繁雜，資金使用隨意性大。
“除了納入預(yù)算，具體到預(yù)算科目也需要調(diào)整?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川教授說，目前我國財政預(yù)算公開一般采用功能分類，這種分類中并沒有“政府購買公共服務(wù)”這一科目?！罢徺I公共服務(wù)”的具體支出分散在業(yè)務(wù)經(jīng)費、人員經(jīng)費、三公經(jīng)費等很多科目中，沒有人能看明白、說清楚，即便政府部門公布了詳版賬本，也鮮有人能準(zhǔn)確地算出真實數(shù)據(jù)，加劇了“亂花錢”的風(fēng)險。
二是缺乏公開競爭機(jī)制。某地政府采購中心的負(fù)責(zé)人說，按國際慣例，政府購買公共服務(wù)時，購買方只負(fù)責(zé)監(jiān)督被購買方提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，它們跟財政資金不直接發(fā)生關(guān)系，財政資金是由財政部門在審核購買合同后直接支付給被購買方手中。
但目前在我國，除廣東、上海、無錫、寧波等少數(shù)地方外，政府購買公共服務(wù)絕大部分還沒有通過政府采購公開招標(biāo)的方式來實施。由于缺乏公開競爭，社會組織對政府購買公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還容易導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問題的出現(xiàn)。
三是項目與資金管理銜接不暢?！澳壳罢徺I服務(wù)的資金管理普遍沒有實行績效管理，更沒有真正實行‘評估兌現(xiàn)’”。一位財政系統(tǒng)官員表示，各部門對政府購買服務(wù)的選擇受到專項資金部門化的傾向影響，一方面，有的部門力推缺乏資金保障的項目實施政府購買服務(wù)，以此作為爭取專項資金的工具，另一方面，有的部門對專項資金預(yù)算已作安排、已有足額資金保障的項目實施政府購買服務(wù)試點缺乏積極性。財政資金“養(yǎng)事”不“養(yǎng)人”的初衷未完全達(dá)到，部分試點項目資金撥付處于“換湯不換藥”的狀態(tài)。
此外，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國地方政府購買公共服務(wù)的實踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府，省級實施的購買公共服務(wù)項目偏少，核心問題就出在現(xiàn)行資金分配方式上?，F(xiàn)行財政專項資金主要是由省級財政部門分配到部門、或者轉(zhuǎn)移給市縣，但事實上是部門和市縣在項目的選擇上起著決定性作用，財政部門對資金管理辦法執(zhí)行情況的監(jiān)管難以真正開展。
規(guī)范資金管理加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管
一些專家認(rèn)為，在公共財政的購買支出體系不夠完善的條件下，需要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的約束力，創(chuàng)新和完善政府購買服務(wù)的制度框架和資金運作機(jī)制，為政府購買服務(wù)提供科學(xué)、穩(wěn)定的財力保障。
首先，應(yīng)對政府購買預(yù)算資金實行規(guī)范化、程序化和科學(xué)化管理。財政部財科所副所長劉尚希認(rèn)為，如果沒有科學(xué)規(guī)范的方法，長遠(yuǎn)來看政府支出的壓力不是縮小了，而是增大了。對此，他建議政府在公共財政預(yù)算中增加對購買公共服務(wù)的專門預(yù)算，使之向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。此外，針對有關(guān)部門在項目資金評估中存在較大的隨意性，缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，他認(rèn)為，應(yīng)該制定嚴(yán)格的項目評估標(biāo)準(zhǔn)與制度，以規(guī)范政府購買服務(wù)的資金使用行為。
也有專家建議將政府購買公共服務(wù)的財政支出按經(jīng)濟(jì)分類科目做賬。劉小川教授說“雖然現(xiàn)在財政公開要細(xì)化到‘項’，但卻是以項目的支出功能和政府職能來編的，這樣的弊端是比較籠統(tǒng)、模糊，但若是按經(jīng)濟(jì)分類做賬即使公布到‘款’依然可以知曉政府的錢用于何處。”
其次，完善財政配套支持，建立政府購買服務(wù)長效機(jī)制。包括呂艷濱在內(nèi)的多位專家認(rèn)為，為規(guī)范政府購買行為，應(yīng)逐步建立政府購買服務(wù)的項目立項、經(jīng)費預(yù)算、信息發(fā)布、招標(biāo)方式、項目管理、績效評估等長效配套機(jī)制，將購買、委托、評估、認(rèn)證、問責(zé)等諸環(huán)節(jié)納入相應(yīng)的法定程序，為社會組織、企業(yè)等社會力量參與提供制度化的渠道，為“購買服務(wù)”納入公共財政體制提供政策依據(jù)和切實保證。
第三，妥善處理各部門關(guān)系，規(guī)范財政資金管理。一位財政系統(tǒng)的官員說，政府購買公共服務(wù)實際上是財政資金分配方式的重大變革，會直接影響到有關(guān)部門的資金使用權(quán)。因此，在統(tǒng)一政府各有關(guān)部門認(rèn)識的基礎(chǔ)上，也要廣泛聽取各部門對推行這項改革的意見和建議，積極爭取理解和支持。同時，盡快出臺政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理辦法、政府購買公共服務(wù)資金管理辦法、政府購買公共服務(wù)操作程序規(guī)范和政府購買公共服務(wù)績效評估辦法等系列制度，以增強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的可操作性。記者 王昆 潘曄
