捂不住的地方債
監(jiān)管加壓地方債已漸上“正途”，但是，需警惕局部“彎道下坡”險象環(huán)生，還債壓力帶來的三大動向暗流涌動
位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西北部邊境的烏拉特后旗，2004年實施旗政府所在地搬遷。10年來，一座漂亮的草原新城拔地而起，擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面。但是，搬遷也形成了大量的政府債務(wù)。
接受《瞭望》新聞周刊采訪時，內(nèi)蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說：“如果不是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑，我們的債務(wù)可能已經(jīng)靠自己的財力消化完了?！倍鼉赡甑慕?jīng)濟(jì)下行，讓這個以銅、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財政大幅減收，還債變得遙遙無期。
記者在東、中、西部十個省、市、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，因收入增速下降、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢，一些地區(qū)債務(wù)問題已經(jīng)開始凸顯。
舉債發(fā)展在推動我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生方面發(fā)揮著重要作用，地方債務(wù)規(guī)模增速在一系列新措施下有所放緩，地方債管理亦日趨規(guī)范。
但是，伴隨土地及房地產(chǎn)市場的陡然降溫，過去借債發(fā)展、靠賣地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼，有的地方的債務(wù)風(fēng)險迅速積聚。因債務(wù)進(jìn)入集中還款期，有的地區(qū)對土地更為依賴，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔(dān)憂地方債風(fēng)險對政府貸款往往“明松暗緊”，使得有的地方“腹背受敵”。地方債危局，對健康發(fā)展、政府信用、社會穩(wěn)定等都構(gòu)成壓力。
舉債發(fā)展利弊共顯
“發(fā)展型舉債”是我國地方債務(wù)區(qū)別于國外政府性債務(wù)的一個顯著特點，國家審計署財政審計司四處處長雷達(dá)認(rèn)為，不同于“消費型舉債”，我國的地方債在積聚風(fēng)險的同時，也支撐了當(dāng)前和未來的發(fā)展，為防范風(fēng)險筑起牢固的“防洪堤”。
本刊記者在多地采訪時發(fā)現(xiàn)，舉債發(fā)展克服了一些地區(qū)可支配財力不足、事權(quán)與支出責(zé)任不對等的約束，促動了城市發(fā)展。
雷達(dá)說，我國土地收儲涉及的政府性債務(wù)約1.6萬億元，對全國34個重點城市的審計表明，這些城市舉債收儲的土地超過16萬公頃，即使充分考慮土地價格波動、下降的因素，這些土地也可消化地方債可能形成的壞賬。
客觀來看，地方債推動了各地城市面貌的根本改觀。審計表明，市政建設(shè)是地方債的最大投向，截至2013年6月末，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的10.88萬億元債務(wù)中，有3.8萬億元用于市政建設(shè)。本刊記者采訪看到，不少城市因此舊貌換新顏，舉債建設(shè)使城市的功能更完善、出行更方便、環(huán)境更優(yōu)美、生活更舒適。
地方債在“保基本、兜底線”方面發(fā)揮了重要作用。在一些財政實力弱的地區(qū)，群眾迫切的現(xiàn)實需求不容政府“量力而行”，而窘迫的財政又不容政府“盡力而為”，面對兩難，舉債建設(shè)帶來了群眾盼望已久的住房、醫(yī)療、教育等設(shè)施改善，較大程度推進(jìn)了地區(qū)之間公共服務(wù)均等化。審計表明，我國用于保障房建設(shè)的地方債，在地方債支出中名列第三位，僅次于城市建設(shè)和土地收儲，總量約6800億元。
按照國務(wù)院要求，審計署2013年組織對全國政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計，并得出“總體可控、局部風(fēng)險”的基本判斷。在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)推出一系列“開正門、堵偏門”的地方債管理新舉措，這些措施與財政、貨幣、土地和信貸等政策相配合，收效明顯。
今年以來，國家審計署跟蹤審計了2013年6月底以來地方政府性債務(wù)的變化情況。從審計情況看，財政部等部門和相關(guān)地方加強(qiáng)了債務(wù)統(tǒng)計、對賬及風(fēng)險分析預(yù)警等工作，中央和地方政府推出的一系列規(guī)范地方政府舉債的措施正在顯效，地方政府性債務(wù)增長有所放緩。2013年6月底至今年3月底，審計的9個省本級和9個市本級政府性債務(wù)余額增長3.79%，比2013年前6個月平均增速下降7個百分點。
但同時，地方政府舉債方式不規(guī)范、借新還舊的數(shù)額較大等問題仍比較突出：
局部地區(qū)的風(fēng)險較大。雷達(dá)說，地方債風(fēng)險雖總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用，并不排除有相當(dāng)一部分地區(qū)有風(fēng)險。另外，部分省本級債務(wù)借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至今年3月底，9個省本級為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
地方政府債務(wù)舉借和使用不規(guī)范的現(xiàn)象仍存，“多頭舉債”、舉債方式泛濫日益推高了融資成本。目前，地方債涉及的債務(wù)主體超過15萬家，銀行、信托、BT、證券、保險、融資租賃、拖欠工程款、集資等方式“百花齊放”，其中信托、BT等方式的融資成本達(dá)到20%左右。
經(jīng)過審計，地方債“底數(shù)不清”得到解決，但一些債權(quán)人認(rèn)為，地方債規(guī)模存在瞞報。
西部某省一位建筑商告訴本刊記者，政府在審計的過程中“搗鬼”，讓一些已完工的工程不上賬，也進(jìn)不了審計視野。他承攬的一個市政道路工程，2011年8月完工通車，總價是1400萬元，工程完工以后，審計局委托的審計師事務(wù)所不給出審計報告，也就上不了財政的賬。在這種情況下，在財政局的賬上，政府給工程的預(yù)付款，體現(xiàn)為企業(yè)對政府的欠款，政府由債務(wù)人變成了債權(quán)人。他說，此類現(xiàn)象在當(dāng)?shù)厥制毡椤?/p>
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