經(jīng)濟(jì)降速拖累靠地還債難辦銀行貸款收緊
“許多地方債務(wù)問題快捂不住了”
編者按:地方債本非洪水猛獸,合理的負(fù)債結(jié)構(gòu)對于地方實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展至關(guān)重要。然而,隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期,地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動(dòng)一如既往,地方債正面臨大考。舊債未償新債又至。急劇膨脹的地方債務(wù)背后是不健全的地方財(cái)政體系。病根不除,宿疾難愈。解決問題的關(guān)鍵是規(guī)范財(cái)政管理體制,逐步放開地方政府自行發(fā)債的權(quán)力,理順政府間關(guān)系。從今日起,本報(bào)擬連續(xù)推出四期報(bào)道,敬請關(guān)注。
“許多地方債務(wù)問題快捂不住了?!币晃汇y行部門省級分行的領(lǐng)導(dǎo)說。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日分赴國內(nèi)東、中、西部十個(gè)省、市、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下收入增速不斷下降、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢,債務(wù)問題因此凸顯。與此同時(shí),伴隨土地及房地產(chǎn)市場的陡然降溫,過去借債發(fā)展、靠地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼,一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速積聚。隨著債務(wù)進(jìn)入集中還款期,部分地區(qū)對土地更為依賴,逆市場形勢加速賣地步伐;銀行等金融部門因擔(dān)憂地方債風(fēng)險(xiǎn),對政府貸款往往“明松暗緊”,致使不少地方“腹背受敵”。
經(jīng)濟(jì)下行地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員、專家學(xué)者認(rèn)為,地方債問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展艱難轉(zhuǎn)型中的表現(xiàn)之一,和資源問題、環(huán)境問題、就業(yè)問題一樣,因轉(zhuǎn)型緩慢而積聚風(fēng)險(xiǎn),因局部經(jīng)濟(jì)下行而風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。
“如果不是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑,我們的債務(wù)可能已經(jīng)靠自己的財(cái)力消化完了。”內(nèi)蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說。
烏拉特后旗于2004年實(shí)施旗政府所在地搬遷,10年來,漂亮的草原新城拔地而起,一舉擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面,而搬遷形成了大量的政府債務(wù)。近兩年的經(jīng)濟(jì)下行,讓這個(gè)以銅、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財(cái)政大幅減收,還債變得遙遙無期。
數(shù)據(jù)顯示,2013年6月底,全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.6988萬億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10 .8859萬億元,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2 .6655萬億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3393萬億元。部分省本級債務(wù)借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至今年3月底,9個(gè)省本級為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元,但仍有8.21億元逾期未還。國家審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司四處處長雷達(dá)說,地方債風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控,但由于全國財(cái)政收入不可能打通使用,并不排除相當(dāng)一部分地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)。
在一些政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出的地方,債務(wù)問題和局部經(jīng)濟(jì)下行互為因果,多年來行之有效的“投資拉動(dòng)”難以為繼。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,今年前4個(gè)月,全國固定資產(chǎn)投資增速下探至近13年來的新低。隨著房地產(chǎn)市場的分化與波動(dòng),一些地方投資動(dòng)力因“去房地產(chǎn)化”而快速減少,而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開始試點(diǎn),原本對房地產(chǎn)和市政建設(shè)依賴度高的地方面臨“失速”威脅。
中部省份的一位官員說,近年來大搞舉債發(fā)展,讓一些地方更加依賴土地財(cái)政,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,這個(gè)省財(cái)政收入中非稅收入占比高達(dá)3成。在原有舉債、融資、投資、建設(shè)模式無法持續(xù)時(shí),很多縣市區(qū)財(cái)政不得不依靠財(cái)政“空轉(zhuǎn)”、稅收“過橋”、征過頭稅來完成指標(biāo)。
部分債務(wù)問題突出的地方,“舊債還不起,新債借不到”的尷尬處境,讓政府的資金鏈面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。在北方某城市采訪時(shí),巧遇區(qū)長被一位債主堵在會(huì)議室門口要賬,區(qū)長說“沒錢,真的沒錢,你要是不信,去財(cái)政局查一查,要是有錢不還,別說是好區(qū)長,我連個(gè)好人都算不上了?!鼻安痪?,因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼不到位、銀行利息還不起,當(dāng)?shù)刈詠硭局兄瓜虿糠謪^(qū)域供水,政府被迫急調(diào)數(shù)十輛水車應(yīng)對。
與資金鏈一同遭受考驗(yàn)的還有政府信譽(yù)、社會(huì)穩(wěn)定和信用環(huán)境“新官不理舊賬”“鬧大給錢、不鬧不給錢”、“一旦完工就不給錢”的現(xiàn)象較為普遍。尤其在中央對干部作風(fēng)保持高壓態(tài)勢的情況下,一些干部在還債問題上“不吃不喝不作為”的問題突出。有些政府官員對待債務(wù)“擊鼓傳花、得過且過”。因?yàn)闆]有還賬計(jì)劃,多數(shù)接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”“徹底看不到希望”。長期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說“我每天就做兩件事,一是躲債,二是要賬。”
地市萎靡為還債“廣賣薄收”
在不少地方,來自土地的財(cái)政收入都在萎縮。地方政府想加速賣地,但開發(fā)商往往無心也無力接單?!坝捎诘貎r(jià)下跌,我們今年的財(cái)政收入至少要降低25%,”遼寧一位省級開發(fā)區(qū)的官員對記者說“我們還算好的,好多地方比我們還慘?!?/p>
在南方一個(gè)建市只有12年的新興地級城市,其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,現(xiàn)有土地儲(chǔ)備1萬畝《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,該市主要通過土地抵押方式融資,還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的官員介紹說,其地方債務(wù)進(jìn)入集中還款期,2013年要還款7億多元,今年這個(gè)數(shù)字增長到15億元。由于近期土地市場不景氣,已經(jīng)出現(xiàn)多次土地流拍現(xiàn)象,為了能把地賣出去,當(dāng)?shù)刂缓貌扇×藙澬K賣地的辦法。
記者了解到,該市政府對面環(huán)境最好的地段,也就是其耗資數(shù)億元建的水城沿線,高層住宅最貴的不過每平方米3400元,而老城區(qū)則大多只需要2500元左右。這僅相當(dāng)于一般縣乃至鎮(zhèn)的房產(chǎn)價(jià)格?!皼]有錢只能靠賣地,”當(dāng)?shù)匾晃还賳T說,“價(jià)格低也要忍痛賣,一旦資金鏈斷了,進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的黑名單就更糟糕了?!?/p>
越是地價(jià)下跌,為還債越需“廣賣薄收”。在東部沿海一個(gè)靠近城區(qū)、總?cè)丝诓贿^15萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里,鎮(zhèn)區(qū)人口不過3萬人,在2006年時(shí)樓房開發(fā)面積只有3萬平方米,到去年樓房存量已達(dá)350萬平方米以上。在介紹今年發(fā)展規(guī)劃時(shí),鎮(zhèn)長原本自豪地說今年再開發(fā)200萬平方米,但面對記者的置疑,他又自言自語地改口說:“現(xiàn)在城區(qū)的房子確實(shí)飽和了,今年再開發(fā)的面積是不是太多了?這個(gè)數(shù)字以后應(yīng)該有調(diào)整?!?/p>
該鎮(zhèn)長確有無奈之處。他給記者列舉一個(gè)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入賬單的構(gòu)成:60%來自于土地,工業(yè)稅只占12%,商業(yè)稅占18%,另外10%靠餐飲業(yè)?!?000多個(gè)小攤小販都要去收稅,越來越難收。地要賣少了,不但債難還,財(cái)政供養(yǎng)人口的飯錢都難找?!?/p>
欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加速發(fā)展,往往更會(huì)借土地做文章。廣西土地償債規(guī)模只有700多億元,但土地償債比例高達(dá)38.09%。廣西地方債結(jié)構(gòu)中,地方債增長的主力在市本級政府,而廣西債務(wù)支出中,土地收儲(chǔ)支出較大,在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,地方政府對土地收儲(chǔ)的投入大,對土地收入也會(huì)格外依賴,因?yàn)橥恋刎?cái)政作為政府性基金收入,主要受益方即是市本級和縣本級政府。這直接表明,越是依賴土地財(cái)政的地方,必然會(huì)加大推地規(guī)模。
融資收緊地方官員“走投無路”
地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢,而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊,這讓不少地方政府官員在還債問題上感覺“腹背受敵”。
記者從監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解到,近年來政信合作產(chǎn)品數(shù)量日漸走低。2013年,國內(nèi)第一個(gè)理財(cái)產(chǎn)品電子化監(jiān)管平臺(tái)已在上海上線,3290款產(chǎn)品中,信托融資類產(chǎn)品增速明顯放緩,其中政信合作產(chǎn)品自2013年下半年起出現(xiàn)下滑,還有的信托公司政信合作項(xiàng)目被叫停。
在中部某省銀監(jiān)分局提供的材料中,記者看到,由于注意到未來三年轄內(nèi)平臺(tái)還款壓力將明顯加大,銀監(jiān)部門要求加強(qiáng)對地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。今年,針對該省省會(huì)城市近三年平臺(tái)貸款還款過于集中的情況,督促相關(guān)銀行根據(jù)平臺(tái)公司和建設(shè)項(xiàng)目具體情況,分別采取“及時(shí)收貸、收回再貸、據(jù)實(shí)定貸、引資還貸、只收不貸”的方式,以緩釋存量平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
湖北一個(gè)三線城市城投公司負(fù)責(zé)人介紹,發(fā)展滯后的城投公司資產(chǎn)負(fù)債率雖然不高,同樣融不到資?,F(xiàn)在正規(guī)的融資渠道只剩下兩條,一是向政策性銀行申請貸款,二是發(fā)企業(yè)債,其中政策性銀行的貸款對用途有嚴(yán)格限制,融資額也非常有限。再加上融資平臺(tái)公司利用原有劃撥土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓,還得補(bǔ)繳土地價(jià)款,讓城投公司本來就緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見肘,只能拆東墻補(bǔ)西墻。
“十個(gè)茶壺七個(gè)蓋,許多地方債務(wù)問題都快捂不住了,”一位銀行部門省級分行的領(lǐng)導(dǎo)說“由于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求很嚴(yán),現(xiàn)在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱。”
湖南一位地級市的副市長向記者訴苦“現(xiàn)在從銀行融資越來越難,逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財(cái)政擔(dān)保已經(jīng)不靈了,必須要人大‘背書’。不少地方被迫通過中介機(jī)構(gòu)融資,高利率也要咬牙貸,短期過橋資金的利率甚至達(dá)到15%。一筆錢拿下來,到賬的資金已扣除利息,剩下的拿出很大一塊去還舊,飲鴆止渴,越來越難以維持?!?/p>
(本報(bào)稿件除署名文章外,均由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫)